Může být rozhodnutí o strpěcím vízu vyloučeno ze soudního přezkumu, i když jde o základní práva? Krajský soud v Praze řekl, že ne. Příspěvek vysvětluje, proč jsou jeho argumenty přesvědčivé a proč dnes už neobstojí teze Ústavního soudu z roku 2012, že ochrana postačí až v řízení o vyhoštění.
Krajský soud v Praze dospěl v nedávném rozsudku č. j. 48 A 9/2024-40 ze dne 19. srpna 2026 (rozsudek KS) k závěru, že v určitých případech nemůže být neudělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců vyloučeno ze soudního přezkumu. A to tehdy, pokud cizinec namítá zásah do základních práv. Za těchto okolností se uplatní zákaz obsažený v čl. 36 odst. 2 Listiny. KS se přesvědčivě vypořádal s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/11, který v dubnu 2012 odmítl protiústavnost výluky ze soudního přezkumu neudělení dlouhodobých víz. KS upozornil na zásadní posuny v judikatuře správních soudů, která začala pod § 33 odst. 1 písm. a) podřazovat situace, kdy by vycestováním cizince došlo k porušení zásady nenavracení či k nepřiměřenému zásahu do rodinného života. Argumenty KS považuji za silné a přesvědčivé. Uvedu důvody, proč si tak myslím. Závěry KS bych chtěl navíc podpořit i vývojem judikatury SDEU. Podle ní nelze cizinci vydat rozhodnutí o navrácení, pokud by tím došlo k porušení zásady nenavracení. V důsledku novelizací zákona o pobytu cizinců a o azylu došlo rovněž k oslabení ochrany cizinců před zásahem do práva na respektování soukromého a rodinného života. Jeho ochrana už není důvodem znemožňujícím vycestování ani důvodem pro udělení doplňkové ochrany. Klíčová teze z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 dnes již neplatí. Podle ní postačí, pokud základním právům poskytne soud ochranu při přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění. K tomu však už nemusí dojít. Pokud by mělo vycestováním cizince dojít k porušení jeho základních práv, žádné rozhodnutí o správním vyhoštění by už nemělo existovat. Naopak rozhodnutí o případném neudělení strpěcího víza bude tím posledním a fakticky jediným správním aktem, který cizinci umožní domoci se ochrany svých základních práv. Svědčí mu tak právo obrátit se na soud. A ten mu nemůže soudní ochranu odmítnout.
Stručné shrnutí argumentů KS, kterými dovodil soudní přezkum neudělení strpěcího víza
Krátce jsem rozsudek KS v Praze č. j. 48 A 9/2024-40 komentoval na síti LinkedIN tady. Stručně jej připomenu. Soud přezkoumával neudělení dlouhodobého víza za účelem strpění (strpěcí vízum) podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (zákon nebo zákon o pobytu cizinců). Podle něho odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (OAMP) udělí strpěcí vízum cizinci, „kterému ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá“.
Cizinec z Ukrajiny namítal, že by neudělením strpěcího víza došlo k nepřiměřenému zásahu do jeho rodinného a soukromého života. Žije v ČR šest let a má tu manželku a čtyři děti, z toho tři nezletilé. A došlo by i k ohrožení jeho života a zdraví v důsledku probíhajícího válečného konfliktu na Ukrajině (bod 2 rozsudku).
KS měl žalobu jako nepřípustnou odmítnout. Podle § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je neudělení všech dlouhodobých víz vyloučeno ze soudního přezkumu. Ale neudělal to. A žalobu meritorně posoudil.
Jaké argumenty na podporu svého postupu uvedl?
Začal uvedenou soudní výlukou. Poté však odkázal na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (Listina). Podle něho nesmí být z pravomoci soudu „vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Argumentoval i čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Úmluva) a čl. 2 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (Pakt), které poskytují obdobnou soudní ochranu ve vztahu k právům obsaženým v Úmluvě, resp. Paktu.
A připomněl, že ochrana soukromého a rodinného života, právo na život a právo nebýt mučen ani podroben krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu patří mezi základní práva. Chrání je Listina (čl. 10 odst. 2, 6 odst. 1 a čl. 7 odst. 2), Úmluva (čl. 8, 2 a 3) i Pakt (čl. 17, 6 a 7).
Poté zmiňuje judikaturu správních soudů, která došla opakovaně k závěru, že překážkou na vůli nezávislou může být navrácení do země původu v rozporu se zákazem mučení (např. rozsudek NSS č. j. 5 Azs 84/2021-142) nebo pokud by tím došlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života (např. rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 8 Azs 99/2023-65).
KS se musel vypořádat s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012. V něm Ústavní soud odmítl protiústavnost soudní výluky neudělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Tedy ve stejném případě, ve kterém naopak KS povinnost soudního přezkumu dovodil.
KS připomněl judikaturu NSS, podle níž v určitých případech nebude sice možné cizinci zachovat (prodloužit, udělit) dosavadní pobytové oprávnění, ale protože by mohlo dojít již samotným vycestováním k zásahu do základních práv (zejména k porušení zásady nenavracení či k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života), měl by mít možnost využít mezinárodní ochranu nebo právě strpěcí vízum (viz např. rozsudky č. j. 6 Azs 163/2015-47, bod 24; č. j. 7 Azs 269/2022-27, body 30 a 32; č. j. 3 Azs 235/2022-27, body 40 a 41). Připomněl i bohatou judikaturu správních soudů, která vyžaduje zkoumat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života v těch případech, kdy to zákon o pobytu cizinců výslovně nestanoví (viz např. rozsudek rozšířeného senátu NSS č.j. 8 Azs 99/2023-65). Bylo by vnitřně rozporné odkázat cizince na strpěcí vízum jako účinný prostředek ochrany jeho základních práv a zároveň takové řízení vyloučit ze soudního přezkumu (bod 20 rozsudku KS). KS rovněž uvedl, že v dané věci se strpěcího domáhá cizinec, v jehož zemi probíhá totální válečný konflikt, který zasahuje celé území. Na takovou situaci závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 nedopadají (bod 23).
KS tak uzavřel: pokud cizinec konkrétními skutkovými tvrzeními hájitelně namítá, že neudělením strpěcího víza dojde k zásahu do jeho základních práv, soudní výluka uvedená v § 171 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se s ohledem na požadavek čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny nepoužije. V ostatních případech zůstává i nadále platná.
Lze k tomu ještě něco dodat?
Odůvodnění KS považuji za silné a přesvědčivé. Platí to zejména o pasážích, které staví na judikatuře správních soudů. Ta až po vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 dovodila, že překážkou na vůli nezávislou, která cizinci brání ve vycestování, může být hrozba porušení zásady nenavracení nebo nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života. K tomu uvedu jen pár postřehů a drobných doplnění, které mě k tomu napadly.
Nadto upozorním ještě na jednu argumentační linii, abych podpořil výklad KS. Bortí stěžejní argument, na kterém je v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 postavena ústavnost soudní výluky v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Totiž ten, že postačí, pokud ochranu před zásahem do základních práv poskytne soud až při přezkumu vyhoštění (bod 31 nálezu). V důsledku judikatury Soudního dvora EU (SDEU) tento argument padá (v podrobnostech níže). Připomenu i změny vnitrostátní legislativy, v jejichž důsledku se zásadně zúžil prostor pro poskytnutí pobytového oprávnění v případech, kdy by vycestování cizince bylo nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života. A kdy strpěcí vízum bude fakticky jediným nástrojem, jak takové situace řešit. Připomenu i další vízová řízení, u nichž dochází s ohledem na čl. 47 Listiny základních práv EU k prolomení soudní výluky neudělení (nejen) dlouhodobého víza.
K posunu ve výkladu pojmu překážka na vůli nezávislá po 24. 4. 2012
Ministerstvo vnitra
Ještě v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 Ministerstvo vnitra argumentuje tím, že strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 písm. a) je „doplňkovým institutem“. Má se použít „v případech krátkodobých překážek vycestování v řádu měsíců“. Obavy z bezpečnostní situace v Iráku měla cizinka řešit podáním žádosti o mezinárodní ochranu (bod 13 nálezu).
Jen krátce poté v roce 2014 však začal OAMP udělovat strpěcí vízum žadatelům z východní Ukrajiny, zasažené konfliktem mezi ukrajinskou armádou a proruskými separatisty či anexí Krymu (viz např. bod 2 rozsudku NSS č. j. 5 Azs 84/2021-142; body 1, 2 rozsudku NSS č. j. 4 Azs 471/2019-44; bod 1 rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 8 A 116/2019-27). Na tato víza následně navazoval DP za účelem strpění. Celkově tak ochrana poskytovaná na základě překážky na vůli nezávislé mohla trvat i několik let (viz např. bod 3 rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 9 A 134/2019-42; bod 13 rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 A 15/2019-64). Z uvedené judikatury zároveň plyne, že důvodem pro udělení strpěcího víza byla v uvedených případech hrozba porušení zásady nenavracení (čl. 2 a 3 Úmluvy), pokud by došlo k návratu na Ukrajinu. Po vypuknutí válečného konfliktu na Ukrajině v únoru 2022 OAMP běžně uděloval strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců těm Ukrajincům, kteří nesplňovali podmínky pro poskytnutí dočasné ochrany (minimálně do konce března 2026, k tomu viz tady, tady a tady).
Z uvedeného je patrné, že sám OAMP začal pod překážku na vůli nezávislou podřazovat vycestování v rozporu se zásadou nenavracení. Tedy sám připustil, že neudělením strpěcího víza může dojít k zásahu do základního práva.
Soudy
KS bohatými odkazy na rozsudky správních soudů doložil, že za překážku na vůli nezávislou považují situace, kdy by vycestování vedlo k porušení zásady nenavracení (čl. 2 a 3 Úmluvy, viz zejména rozsudek NSS č. j. 5 Azs 84/2021-142) nebo by bylo nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života (body 13, 20, 22 a 23 rozsudku KS). Tím prokázal, že podle judikatury správních soudů může být neudělením strpěcího víza dotčeno základní právo. Z rozsudku Krajského soudu v Plzni č. j. 57 A 44/2019-42, potvrzeného rozsudkem NSS č. j. 4 Azs 443/2019-36 (KS tento rozsudek rovněž zmiňuje, ale v trochu jiné souvislosti) plyne, že překážkou na vůli nezávislou může být nejen vycestování v rozporu s čl. 8 Úmluvy, ale i s čl. 3 Úmluvy o právech dítěte.
V databázi judikatury na NSS jsem nedohledal žádný rozsudek, ve kterém by některý ze správních soudů vyslovil uvedený názor před vynesením nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11. Nejstarším rozsudkem v databázi k § 43 zákona o pobytu cizinců (dlouhodobý pobyt za účelem strpění, který je soudně přezkoumatelný) je rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 9 A 152/2015-45 ze dne 15. 8. 2018. Prvním rozsudkem k § 33 odst. 1 písm. a) zákona je rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 30 A 215/2016-52 ze dne 28. 11. 2017.
První zastavení u rozsudku RS NSS č. j. 8 Azs 99/2023-65
KS argumentuje i odkazem na rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 8 Azs 99/2023-65 ze dne 5. 11. 2025 (bod 22). Musím se u něho zastavit. Zdá se mi na podporu argumentace KS důležitý. RS uvedl, že s ohledem na čl. 8 Úmluvy musí správní orgány v určitých případech posuzovat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života i u procesních rozhodnutí, kterými dochází k zastavení řízení. A to „vždy, je-li možnost zásahu patrná z okolností věci, ze spisu či ji cizinec tvrdí“ (bod 52 rozsudku RS). Klíčové bude, zda cizinec bude plnit účel pobytu (např. sloučení rodiny, zaměstnání apod.). Pokud tomu tak bude, může vést „váha“ soukromého a rodinného života k tomu, že dojde k prolomení koncentrace nebo ke zhojení nesplnění formálních podmínek pro získání (prodloužení, zachování) příslušného pobytového oprávnění (viz body 48, 49 a první věta bodu 50 rozsudku RS).
Uvedený postup však není možný v případech, kdy by cizinec neplnil účel pobytu (viz bod 45 rozsudku RS a odkaz na rozsudky NSS č. j. 5 Azs 62/2023-46, bod 29, a č. j. 5 Azs 320/2019-38, body 21 a 22). V takovém případě je jediným řešením požádat o strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců (tamtéž, bod 50 a odkaz na bod 16 rozsudku NSS č. j. 8 Azs 303/2019-49). A poté RS připomněl, „že i když cizinec nedosáhl na požadovaný pobytový titul, nemůže být k vycestování nucen, pokud by vycestováním došlo k nepřiměřenému zásahu do jeho soukromého a rodinného života. Je tedy na cizinci, zda využije možnosti požádat o vízum za účelem strpění na území ČR i přes méně výhodný status, který s takovým pobytovým oprávněním souvisí. Správní orgán je v takové skutkové situaci následně povinen cizinci tento pobytový titul udělit“ (bod 51). Opakuji, RS NSS stanoví OAMP povinnost strpěcí vízum udělit. To považuji za důležitý významový posun oproti shora zmíněným rozsudkům NSS č. j. 6 Azs 163/2015-47, 7 Azs 269/2022-27 a 3 Azs 235/2022-27.
RS potvrdil, že mohou nastat situace, kdy by vycestování cizince bylo nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života. A pokud nelze setrvání na území vyřešit v rámci standardního pobytového oprávnění, má cizinec právo požádat o strpěcí vízum a OAMP má povinnost toto vízum udělit. Neudělením strpěcího víza tak může dojít k zásahu do základního práva (zde práva na respektování soukromého a rodinného života). Zároveň RS uvedený závěr činí více než 13 let od vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11. Závěry RS silně podporují argument KS, podle něhož by bylo „vnitřně rozporné (a ve výsledku narušující princip právní jistoty ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy) odkázat cizince na vízum za účelem strpění jako na účinný prostředek ochrany jeho základních práv a současně vyloučit soudní přezkum rozhodnutí o neudělení tohoto víza i tehdy, jestliže cizinec konkrétně a hájitelně namítá porušení práv podle čl. 2, čl. 3 nebo čl. 8 Úmluvy“ (bod 20 rozsudku; obdobně viz bod 22 tamtéž).
Jsem si vědom toho, že RS učinil uvedené závěry na pozadí procesního rozhodnutí, kterým by mělo dojít k zastavení řízení (§ 66 odst. 1 správního řádu). Nevidím jediný důvod, proč by se tento postup neměl uplatnit i v případech, kdy by mělo dojít k meritornímu ukončení řízení. Pokud by se před zamítnutím žádosti, neprodloužením pobytu či jeho zrušením ukázalo, že takový důsledek bude nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života, bude postup stejný jako v případě zastavení řízení (bod 44 a násl. rozsudku RS). V případech, kdy bude cizinec plnit účel pobytu, může váha soukromého a rodinného života způsobit, že cizinec požadovaný pobyt získá (nebude mu zrušen, bude mu prodloužen) i přesto, že nebude splňovat všechny formální podmínky. Pokud nebude účel pobytu naplněn, měl by mít cizinec možnost získat strpěcí vízum. Ostatně na tento pobytový titul odkazoval NSS v rozsudcích č. j. 6 Azs 163/2015-47, 7 Azs 269/2022-27 a 3 Azs 235/2022-27 v případech, které Ministerstvo vnitra posuzovalo věcně (neprodloužení pobytové karty rodinného příslušníka; zrušení trvalého pobytu; neprodloužení dlouhodobého pobytu).
Druhé zastavení u rozsudku NSS č. j. 8 Azs 303/2019-49 a usnesení Ústavního soudu I. ÚS 7/22
Za důležitý považuji cit. rozsudek NSS č. j. 8 Azs 303/2019-49. NSS přezkoumával ukončení přechodného pobytu cizinky, která se podílela na účelovém souhlasném prohlášení o otcovství. V jeho důsledku nabyl její syn občanství ČR. Podle NSS došlo k ukončení přechodného pobytu v souladu se zákonem. Zároveň však zdůraznil, že s ohledem na výlučnou péči o nezletilého syna nelze cizinku k vycestování nutit. Měla by mít možnost získat strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona. Dovodil, že možnost získat toto vízum je dostatečné i z pohledu unijního práva. Připomněl rozsudek velkého senátu SDEU ve věci C-34/09 Zambrano. V něm SDEU uvedl, že čl. 20 SFEU v zásadě brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníkovi třetího státu, na kterého jsou výživou odkázány jeho děti nízkého věku, jež jsou statickými občany EU, právo na pobyt v členském státě, v němž mají tyto děti bydliště a jehož mají státní příslušnost. Pokud by musely s rodičem vycestovat mimo EU, nemohly by využívat podstatné části práv spojených se statutem občana EU. A doplnil, že „cizinec musí mít reálnou možnost získat alespoň nějaký (legální) pobytový status, avšak nemusí se jednat o status pro něj nejvýhodnější“ (bod 19).
Pokud by byla cizinka udělením výjezdního příkazu nucena k vycestování, musel by ji doprovázet její syn, „který je na péči a výživu stěžovatelky odkázán, což by představovalo zásah do jeho práv ve smyslu čl. 14 odst. 4 věty druhé Listiny a čl. 20 SFEU, anebo by stěžovatelka musela opustit území ČR a o nezletilého by neměl kdo z blízkých rodinných příslušníků pečovat, což je zcela v rozporu s jeho nejlepším zájmem. Vycestování stěžovatelky tak nemůže být nuceně realizováno“ (bod 20; obdobně viz body 29, 30 a 32 rozsudku NSS č. j. 7 Azs 269/2022-27).
Tento rozsudek následně přezkoumával Ústavní soud. V usnesení I. ÚS 7/22 ze dne 3. 5. 2022 uvedl, že ukončení přechodného pobytu cizinky nebylo protiústavní. A dodal: „Správní orgány i soudy přiléhavě poukázaly na to, že například může podat žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dní za účelem strpění jejího pobytu na území ČR podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy z důvodu, že jí ve vycestování brání překážka na její vůli nezávislá. V daném případě je touto překážkou výlučná rodičovská péče o nezletilého syna, který je státním občanem ČR a nemůže být nucen k opuštění území ČR (čl. 14 odst. 4 Listiny).“
Mám tak za to, že nejen NSS, ale dokonce i Ústavní soud připustily, že neudělením strpěcího víza může být dotčeno základní právo nezletilého občana ČR. Konkrétně čl. 14 odst. 4 Listiny. Že tomu tak skutečně je, potvrzuje NSS připomenutý čl. 20 SFEU a judikatura SDEU k němu. Za daných okolností se může rodič – cizinec domáhat odvozeného práva pobytu. Co je ale zásadní, nejde o jeho právo. SFEU mu žádné právo nepřiznává. Nejde o jeho vlastní práva, ale práva odvozená od práv, jichž požívá občan EU. Rozhoduje se primárně o právu občana ČR (z četné judikatury SDEU viz např. body 62 a násl. rozsudku SDEU ve věci C-26/25 Bukla a rozsudek ve věci C-459/20 X, bod 19 a násl.). Odepření práva pobytu rodiči může vyplynout „jen z konkrétního posouzení všech okolností relevantních pro daný případ, z hlediska zásady proporcionality, základních práv, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr, a případně nejvlastnějšího zájmu dítěte dotyčného státního příslušníka třetí země“ (viz bod 53 rozsudku SDEU ve spojených C‑451/19 a C‑532/19 XU, QP; obdobně viz bod 77 rozsudku SDEU ve spojených věcech C‑420/22 a C‑528/22 NW a PQ a bod 99 rozsudku SDEU ve věci C-26/25 Bukla). Je tak zřejmé, že posuzování uvedených žádostí rodinných příslušníků zahrnuje i posouzení dodržení souladu se základními právy občanů EU obsažených v Listině EU, tedy včetně čl. 7 (respektování soukromého a rodinného života) a 24 (práva dítěte), případně čl. 4 (zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu). Obdobná práva garantuje rovněž naše Listina, Úmluva, popř. Úmluva o právech dítěte.
Uvedou optikou je nesporné, že v podobných případech se řízení o udělení strpěcího víza bezprostředně týká základních práv občanů ČR. Taková řízení nelze vyloučit ze soudního přezkumu. Tento závěr dovodíme nejen z čl. 47 Listiny EU (viz např. bod 78 a násl. rozsudku SDEU ve věci ve spojených věcech C‑420/22 a C‑528/22 NW a PQ), ale i z čl. 36 odst. 2 Listiny.
Proč už dnes závěry Ústavního soudu z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 neobstojí
Dostávám se, z mého pohledu, ke klíčovému argumentu, kterým bych chtěl závěry KS podpořit. Ústavní soud vystavěl svůj závěr o ústavnosti soudní výluky neudělení strpěcího víza na předpokladu, že soud poskytne ochranu základním právům dotčeného cizince v rámci přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění. To považoval za dostačující. V bodu 31 nálezu uvedl: „Je pravda, že opuštění území může být nepřímým důsledkem rozhodnutí o neudělení víza, neboť cizinec nedisponuje titulem, na základě kterého by zde pobýval, a povinnost opustit území tedy vyplývá přímo z dikce samotného zákona o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 17 a 65 a contrario). Platí ale, co bylo řečeno výše, tedy že ze strany státu dochází k donucení opustit území až v důsledku vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Při komplexním pohledu na vztah cizince a státu, resp. možnosti cizince bránit se administrativnímu postupu státu, je podstatné, že finální akt, který je skutečně reálně způsobilý - jak již Ústavní soud v opakovaně zmíněném nálezu dovodil - zasáhnout některé právo z kategorie základních práv, může nechat podrobit kontrole nezávislého soudu. Sice tedy ne všechny dílčí kroky státní moci, ale ten klíčový ano. V rovině těchto úvah se pak jeví jako adekvátní a dostačující, proběhlo-li dané řízení v rovině administrativní.“
I dnes by tak bylo možné argumentovat uvedenou tezí Ústavního soudu. Postačí, pokud soud poskytne ochranu před zásahem do základních práv při přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění. Jenomže uvedená teze už dnes neplatí. Dokládá to zásadní posun v judikatuře SDEU, ke kterému došlo po vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11. A ve vztahu k právu na respektování soukromého a rodinného života došlo i k podstatným změnám v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně č. 325/1999 Sb., o azylu. Ochrana soukromého a rodinného života vypadla z výčtu překážek znemožňujících vycestování v § 179 odst. 2 zákona. Už není ani důvodem pro poskytnutí doplňkové ochrany.
Zásadní posun v judikatuře SDEU
Judikatura SDEU dospěla k závěru, že nelze vydat rozhodnutí o navrácení v případě, pokud cizinci v zemi návratu reálně hrozí mučení nebo nelidské zacházení. Jinými slovy, pokud by jeho nucené navrácení bylo v rozporu se zásadou nenavracení (v podrobnostech odkazuji na svůj nedávný příspěvek na imilaw.cz Lehce opožděná satisfakce právního názoru ombudsmana). Rozhodnutí o navrácení nelze vydat ani tehdy, pokud by vedlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života (viz bod 128 stanoviska generálního advokáta J. R. de la Tour ve věcech C-663/21 AA a C-8/22 XXX s odkazem na rozsudek C‑82/16 K. A. a další; viz též bod 27 rozsudku ve věci C-313/25 Adrar, ve kterém předkládající nizozemský soud dovozuje zákaz vydání rozhodnutí o navrácení i z důvodu rozporu se zásadou nejlepšího zájmu dítěte). Nedávno SDEU rozhodl, že vydání rozhodnutí o navrácení brání i čl. 20 Listiny EU v případech, kdy byl statický občan EU (zejména dítě) nucen vycestovat společně s cizincem (nejčastěji rodičem), na jehož péči je závislý, mimo území EU (viz body 64-67 rozsudku SDEU ve věci C-26/25 Bukla; ostatně o těchto situacích jsou shora cit. rozsudky NSS č. j. 8 Azs 303/2019-49, 7 Azs 269/2022-27 či 10 Azs 301/2019-40).
Promítněme uvedenou judikaturu do návratových řízení vedených podle zákona o pobytu cizinců. Pokud by byl návrat cizince v rozporu se zásadou nenavracení či nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života (popř. v rozporu se zásadou nejlepšího zájmu dítěte), cizinecká policie nemůže vydat rozhodnutí o správním vyhoštění. Řízení by měla zastavit. Právní úprava v zákoně o pobytu cizinců je s tím částečně v rozporu. Pokud totiž OAMP shledá ve stanovisku vyžádaném cizineckou policií (§ 120a odst. 1 zákona), že by vycestováním cizince došlo k porušení čl. 2 až 6 Úmluvy, rozhodnutí o správním vyhoštění přesto vydá. Je pouze (dočasně) nevykonatelné. OAMP cizinci vydá strpěcí vízum podle § 33 odst. 3 zákona z moci úřední (§ 120a odst. 5).
Obdobně by měla cizinecká policie postupovat i v řízení o povinnosti opustit území. I rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 2 zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím o navrácení ve smyslu návratové směrnice 2008/115/ES (viz rozsudek NSS č. j. 2 Azs 316/2023-47). I rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 2 může být protiústavní a může jím dojít k zásahu do základních práv chráněných Listinou (viz rozsudek NSS č. j. 10 Azs 301/2019-40).
Co z uvedeného plyne? Jednoduchá logika. Pokud by vydáním rozhodnutí o vyhoštění či o povinnosti opustit území došlo k zásahu do základních práv, tato rozhodnutí nelze vydat. Řízení musí být zastavena. Nuceným vycestováním by došlo k porušení základních práv. Tím padá argument, že soud poskytne ochranu základním právům při přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění (rozhodnutí o povinnosti opustit území). K soudu se uvedená rozhodnutí vůbec nedostanou. Nebudou totiž existovat. A jediným pobytovým titulem, který cizinci poskytne ochranu před zásahem do základních práv, je strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona.
Výjezdní příkaz podle § 50 to být nemůže. Nutí cizince vycestovat (§ 50 odst. 3). S výjimkou občanů EU a jejich rodinných příslušníků je vydáván maximálně na 30 dnů (§ 50 odst. 4). Cizinec si může v době jeho platnosti pouze požádat o strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 (§ 50 odst. 3). Pokud v době výjezdního příkazu cizinec nevycestuje, měla by cizinecká policie zahájit řízení o vyhoštění nebo o povinnosti opustit území (§ 50 odst. 8 zákona). To však v uvedených případech nelze. Protože již předtím bylo shledáno, že rozhodnutími o správním vyhoštění a o povinnosti opustit území by došlo k zásahu do základních práv.
Dostáváme se do začarovaného kruhu, z něhož vede jediná cesta. Udělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona. A že se řízení o udělení tohoto víza bezprostředně dotýká základních práv, o tom svědčí postup cizinecké policie v předchozích řízeních. Kvůli zásahu do základních práv musela být řízení o správním vyhoštění a o povinnosti opustit území zastavena. Zároveň musíme považovat výsledek řízení o udělení strpěcího víza za onen finální akt ve smyslu bodu 31 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11, který musí být pod soudním přezkumem. V důsledku posunu v judikatuře SDEU už jím totiž nejsou rozhodnutí o správním vyhoštění ani rozhodnutí o povinnosti opustit území. Neexistují. Finálním aktem, který se týká základních práv a nemůže tak být s ohledem na zákaz obsažený v čl. 36 odst. 2 větě druhé Listiny vyloučen ze soudního přezkumu, je rozhodnutí o žádosti o nové posouzení neudělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona. Řešení neoprávněného pobytu cizince, který nemůže být nucen k vycestování, udělením strpěcího víza, je zároveň v souladu s fakultativním čl. 6 odst. 4 návratové směrnice.
Změny vnitrostátní legislativy oslabující ochranu práva na respektování soukromého a rodinného života
Teze uvedená v bodu 31 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 neplatí u práva na ochranu soukromého a rodinného života ani v důsledku změn ve vnitrostátní legislativě. V době vydání uvedeného nálezu se za vážnou újmu podle § 179 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců považovala i situace, „pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky“. Typicky se jednalo o případy, kdy by již samotné vycestování bylo nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života (viz např. již starší rozsudek NSS č. j. 5 Azs 46/2008-71, který rozlišil důvody, pro něž by v rozporu s mezinárodními závazky ČR bylo samotné vycestování cizince, od důvodů, pro něž by v rozporu s mezinárodními závazky bylo až případné vyhoštění; viz rovněž bod 46 usnesení NSS č. j. 7 Azs 186/2022-19). Pokud OAMP ve svém stanovisku uvedený důvod shledal, cizinci sice cizinecká policie uložila správní vyhoštění, nebylo však vykonatelné. A OAMP mu z moci úřední udělil strpěcí vízum podle § 33 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
Novelou č. 176/2019 Sb. byl v zákoně o pobytu cizinců § 179 odst. 2) písm. d) zrušen. Došlo tak k určitému oslabení ochrany soukromého a rodinného života v řízení o vyhoštění. Pokud by vyhoštěním (nikoli tedy samotným vycestováním) došlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života, cizinecká policie řízení zastaví (§119a odst. 2 a § 120 odst. 4). Poté se uvedené řízení přemění v řízení o povinnosti opustit území [viz § 50a odst. 2 zákona]. I v něm má cizinecká policie zkoumat povinnost zkoumat přiměřenost zásahu (viz rozsudek NSS č. j. 7 Azs 24/2017-29 nebo 3 Azs 45/2019-33, body 14–16). Pokud by vydání rozhodnutí podle § 50a bylo nepřiměřeným zásahem, cizinecká policie, stejně jako u vyhoštění, řízení zastaví.
Uvedené znamená, že na rozdíl od ochrany, kterou poskytuje zásada nenavracení, cizinci není v případě nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života uděleno z moci úřední strpěcí vízum podle § 33 odst. 3 zákona. Ochrany před vycestováním se může domáhat pouze cestou žádosti o udělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona.
Nelze odhlédnout ani od toho, že novelou č. 173/2023 Sb. byl v zákoně o azylu zrušen důvod pro udělení doplňkové ochrany v § 14a odst. 2 písm. d). Ten byl formulován stejně jako § 179 odst. 2 písm. d) před zrušením novelou č. 176/2019 Sb. A judikatura NSS dovodila, že v určitých výjimečných případech může poskytnout ochranu i před jednáním, které zasahuje do čl. 8 Úmluvy (viz bod 56 usnesení RS NSS č. j. 7 Azs 186/2022-48; před vydáním tohoto usnesení poskytovala část judikatury ochranu i soukromému a rodinnému životu vedenému v ČR). Znamená to, že dnes se již cizinec ochrany před nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života v režimu doplňkové ochrany nedomůže.
Pokud jde o právo na respektování soukromého a rodinného života, vnitrostátní důsledky oslabení jeho ochrany vedou k podobným důsledkům jako shora popsaná změna judikatury SDEU. V případě, že by správním vyhoštěním či vydáním rozhodnutí o povinnosti opustit území došlo k nepřiměřenému zásahu do uvedeného práva, nebudou existovat žádná soudně přezkoumatelná správní rozhodnutí. Jedinou skutečnou ochranu bude cizinci v uvedené situaci poskytovat strpěcí vízum podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona. Rozhodnutí o jeho (ne)udělení bude oním finálním a vlastně jediným správním aktem, který musí být podroben soudnímu přezkumu.
Nebude to poprvé ani naposled
Dovolím si ještě jeden podpůrný argument. V mezidobí od vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/11 totiž judikatura SDEU a v návaznosti na ni i vnitrostátní judikatura prolomily na mnoha místech zdánlivě pevnou hráz soudní výluky vízových věcí. Tyto změny souvisí sice výlučně s právem EU, ale pro kontext jsou důležité. Dokládají posun, ke kterému došlo i na úrovni práva EU směrem k rozšiřování soudní ochrany.
V řízení před Ústavním soudem ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 23/11 Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (Komise) argumentuje tím (bod 14), že neexistuje všeobecné přesvědčení o soudním přezkumu krátkodobých schengenských víz udělovaných podle vízového kodexu (nařízení 810/2009). To už dávno neplatí. SDEU dovodil požadavek na soudní přezkum neudělení krátkodobého víza podle uvedeného kodexu (viz rozsudek SDEU ve věci C-403/16 El Hassani a § 171 odst. 2 a 3 zákona). Následně NSS dovodil v bodu 45 rozsudku č. j. 6 Azs 253/2016-49 soudní přezkum neudělení dlouhodobého víza za účelem studia, které splňovalo požadavky dřívější studentské směrnice 2004/114/ES (dnes směrnice 2016/801. Správnost takového výkladu potvrdil SDEU v rozsudku ve věci C-949/19 M. A. Z rozsudku č. j. 4 Azs 224/2022-37 by šlo dovodit, že NSS připustil soudní přezkum i v případě, kdy o dlouhodobé vízum za účelem sloučení rodiny žádá cizinec, kterému materiálně svědčí právo na sloučení podle směrnice 2003/86/ES.
Jak uvedl NSS s odkazem na předchozí judikaturu v bodě 18 rozsudku č. j. 5 Azs 262/2024-38: „judikaturní vývoj tak ve výsledku dospěl k tomu, že správní soudy vždy musejí posuzovat, zda situace žadatele o dlouhodobé vízum spadá do působnosti unijního práva a zda tedy čl. 47 Listiny EU, případně konkrétní ustanovení nařízení či směrnice, brání výluce soudního přezkumu podle § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.“
Soudnímu přezkumu tak přes výluku v § 171 odst. 1 písm. a) podléhá např. neudělení dlouhodobého víza za účelem sezónního zaměstnání podle směrnice 2014/36/EU (viz ročenka uprchlického a cizineckého práva 2022, str. 67–71). Pod ochranou čl. 47 Listiny EU je i odepření vstupu podle Schengenského hraničního kodexu (nařízení 2016/399). Soudní výluka v § 171 odst. 1 písm. b) vůči cizincům z třetích zemí je s tím v rozporu a neuplatní se (v podobnostech viz ročenka uprchlického a cizineckého práva 2017, str. 68–71).
Závěr
Argumenty Krajského soudu v Praze v rozsudku č. j. 48 A 9/2024-40, které svědčí pro soudní přezkum neudělení dlouhodobého víza v případech, kdy cizinec „konkrétními skutkovými tvrzeními hájitelně“ namítá porušení zásady nenavracení či nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života, jsou přesvědčivé. Soudní výluka v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců se za těchto okolností neuplatní. To je nezbytný a použitelný ústavně-konformní výklad daného ustanovení (viz obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12, ve kterém Ústavní soud obdobným způsobem vyložil soudní výluku v § 70 písm. d) soudního řádu správního, zejména body 36, 37 a 41). Není nutné jít k Ústavnímu soudu. Stejné důsledky bude mít eurokonformní výklad v těch případech, kdy bude § 171 odst. 1 písm. a) v rozporu s čl. 47 Listiny EU.
KS prokázal, že rozhodnutí o neudělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se může týkat základních práv, jako tomu bylo v jím přezkoumávaném případě. S ohledem na zákaz obsažený v druhé větě čl. 36 odst. 2 Listiny tak nemohl soudní přezkum odmítnout. Mojí snahou bylo úvahy KS pouze doplnit a podpořit o unijní aspekt a změny vnitrostátní legislativy, které vyvrací klíčový argument zaznívající v bodu 31 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 23/11. V současnosti již řízení o vyhoštění není tím finálním aktem, ve kterém má soud příležitost poskytnout případnou ochranu nezákonnému zásahu do základních práv. Tím je dnes rozhodnutí o neudělení strpěcího víza podle § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Komise vcelku pochopitelně podala proti rozsudku KS kasační stížnost. NSS řízení vede pod sp. zn. 8 Azs 124/2026. Uvidíme, jak se k tomu postaví.