Sedm míst, kde novela zákona o azylu upravující soudní řízení naráží na procedurální nařízení.
Od 12. června 2026 je v celé Unii účinné nové azylové procedurální nařízení (nařízení 2024/1348; „APR“). Je přímo použitelné. To znamená, že soud i Ministerstvo vnitra s ním pracují stejně jako se zákonem - bez transpozice (až na několik výjimek, kde se transpozice předpokládá). Platí pak jednoduché pravidlo: kde se zákon o azylu rozchází s nařízením, vyhrává nařízení.
Rád bych se v tomto postu zaměřil na novinky, které přinesla implementační novela provedená zákonem č. 314/2025 Sb. do azylového řízení před soudy. V zákoně o azylu se objevila řada nových paragrafů od § 32 dál. A při bližším čtení se ukazuje, že na několika místech zákonodárce sáhl vedle. Někde napsal víc, než nařízení dovoluje. Někde míň. A někde napsal něco, co v nařízení vůbec nemá oporu.
Tenhle text projde sedm takových míst. U každého ukážu, v čem rozpor podle mě spočívá a co to znamená pro praxi – tedy pro toho, kdo bude muset konkrétní paragraf použít v konkrétním řízení o žalobě. Nebudu předstírat, že mám hotové odpovědi. Část z nich se vyjasní až judikaturou, možná až předběžnou otázkou. Ale vědět, kde led praská, je prvním krokem k tomu, aby se jím člověk nepropadl do studené vody.
1. Lhůty pro žalobu: deset dnů, které někdy nesmí být deset dnů (§ 32a)
Nový § 32a stanoví dvě lhůty pro podání žaloby. Deset dnů u rozhodnutí o nepřípustnosti žádosti, o žádosti mlčky vzaté zpět, o zjevně nedůvodnosti žádosti, v řízení na hranicích, dále u zajištění, vydání a přemístění („dublinského“ transferu). Patnáct dnů u všech ostatních. Vypadá to jednoduše.
Jenže APR má vlastní pravidlo, které je přísnější. Ustanovení čl. 67 odst. 7 dovoluje zkrácenou lhůtu 5 až 10 dnů v případě rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako nepřípustné, konkludentně vzaté zpět, nedůvodné nebo zjevně nedůvodné jen tehdy, uplatní-li se v době rozhodnutí „okolnosti zrychleného řízení podle čl. 42 odst. 1 nebo 3”. Mimo zrychlené řízení je minimum dva týdny, maximum měsíc.
Nebo tak alespoň čtu čl. 67 odst. 7 APR já. Vždy se v něm nejprve uvádí časové rozpětí pro lhůtu a pak kategorie rozhodnutí, na která toto rozpětí dopadá. Byť uznávám, že ten text pod písm. a) může být nejasný. Podle jednoho z jeho čtení se nabízí otázka, zda se podmínka okolností zrychleného řízení netýká jen nedůvodných a zjevně nedůvodných žádostí. Když se ale dívám i na jiná jazyková znění, kterým rozumím, tak se podle mě ta podmínka týká všech kategorií rozhodnutí uvedených v čl. 67 odst. 7 písm. a) APR.
A teď to praktické. Vezměme si nepřípustnost podle čl. 38 APR. Nepřípustnost není věcné zrychlené posouzení. Okolnosti zrychleného řízení podle čl. 42 se na ni typicky neuplatní. Pokud tedy ministerstvo zamítne žádost jako nepřípustnou a nejde o zrychlené řízení, mělo by podle nařízení platit minimum dvou týdnů. Lhůta deseti dnů stanovená zákonem o azylu tento limit nerespektuje.
Stejný problém vzniká u zajištění, vydání či přemístění – tam se lhůta odvíjí od typu věcného rozhodnutí, ne od statusu žadatele. Je-li věcné rozhodnutí mimo režim čl. 42, hrozí podkročení dvoutýdenního minima i tady.
Co tedy s tím? Nabízí se eurokonformní výklad: chybí-li okolnosti čl. 42 odst. 1 nebo 3, uplatní se dvoutýdenní minimum, respektive obecná, zákonem předvídaná patnáctidenní lhůta. Jinými slovy, soud musí v každém případě zkontrolovat, zda vůbec šlo o zrychlené řízení, ačkoliv to § 32a odst. 1 zákona o azylu takto nestaví. Pokud o něj nešlo, tak desetidenní lhůtu nelze použít. A žalobu podanou jedenáctý nebo dvanáctý den nelze odmítnout jako opožděnou. To je nepříjemné, protože odmítnutí pro opožděnost je relativně rutinní úkon, který se dělá rychle a často bez hlubší analýzy. Tady ho dělat nelze.
Obecně si myslím, že bychom měli teď v prvních měsících po nabytí účinnosti APR být opatrní při odmítání žalob pro opožděnost. Už minule jsem psal o zmatenosti těch přechodných ustanovení. To značně problematizuje použití § 32a odst. 1 zákona o azylu již třeba vůči rozhodnutím vydaným po 12. červnu 2026, pokud byla ale žádost podána před tímto datem. Stále si totiž myslím, že nejjistější je vše nové používat až na žádosti podané 12. června 2026 a později.
Pomyslnou pojistkou může být § 32a odst. 2, podle kterého se uplatní měsíční žalobní lhůta v případech nesprávného poučení v rozhodnutí Ministerstva vnitra. Ať už v tom poučení totiž bude jakákoliv lhůta, tak budeme na soudech muset překontrolovat, zda je to opravdu ta správná. Často to tak nemusí být, jak plyne z výše uvedených příkladů. Jistojisté proto teď bude odmítat pro opožděnost až žaloby podané po více než měsíci od doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra.
Pozor ale na jednu výjimku, kde žádný problém nevzniká. Přemístění se neřídí čl. 67 APR, nýbrž čl. 43 odst. 2 nařízení AMMR (2024/1351), které připouští lhůtu 1 až 3 týdny. Desetidenní lhůta je tu tedy v souladu s unijními požadavky.
2. Kdy lze požádat o odkladný účinek? Opravdu jen se žalobou (§ 32c)?
Podle nového § 32c lze návrh na odklad podat jen spolu s žalobou (podobně do 11. 6. 2026 text zákona o azylu v poslední větě § 32 odst. 2 říkal, že návrh na přiznání odkladného účinku podle soudního řádu správního lze podat pouze ve lhůtě pro podání žaloby).
U přemístění je tahle podmínka v pořádku, čl. 43 odst. 3 AMMR ji výslovně dovoluje. Ve věcech podle APR je to ovšem sporné – nařízení takovou podmínku nezná. Jestliže to ovšem nová úprava plynoucí z Paktu o migraci a azylu na jednom místě výslovně předpokládá a na druhém ne, tak se logicky nabízí, že unijní zákonodárce nechtěl toto omezení na azylová řízení podle APR vztáhnout. Proto bych osobně k použití tohoto ustanovení v řízeních podle APR také nesahal.
3. Zákonné podmínky přiznání odkladného účinku: to v nařízení není (§ 32d)
Tady jde podle mého o nejcitlivější místo celé novely. Nové ustanovení § 32d nejprve v prvním odstavci uvádí, že „[v] řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva uvedenému v čl. 68 odst. 3 azylového procedurálního nařízení soud přizná žalobě odkladný účinek i bez návrhu, jestliže by výkon nebo jiné právní následky žalobou napadeného rozhodnutí ministerstva mohly představovat významný zásah do základních práv žalobce a jestliže jeho přiznání neohrozí veřejný zájem zejména v oblasti veřejného pořádku.“
Ve druhém odstavci dodává, že „[o] přiznání odkladného účinku podle odstavce 1 soud rozhodne bez zbytečného odkladu, nejpozději do 1 týdne ode dne podání žaloby; není přitom povinen vyžádat si vyjádření účastníků řízení.“
Hlavním východiskem ale musí být čl. 68 APR, který upravuje právo žadatele setrvat na území členských států. To je hlavní perspektiva všeho dění. Nikoliv dočasné pozastavení účinků rozhodnutí Ministerstva vnitra.
Obecně platí, že žadatelé smí zůstat na území členského státu, dokud jim neuplyne lhůta pro podání žaloby k soudu. Pokud žalobu v této lhůtě podají, smí zůstat až do rozhodnutí soudu (čl. 68 odst. 2 APR).
Ustanovení čl. 68 odst. 3 APR pak z toho stanoví výjimku. Žadatelé nemají právo zůstat na území, pokud příslušný orgán rozhodl jedním z těchto způsobů (zásada nenavracení tím není dotčena):
- zamítl žádost jako nedůvodnou nebo zjevně nedůvodnou, a zároveň se žádost posuzovala buď ve zrychleném řízení, nebo v řízení na hranicích (s výjimkou nezletilých bez doprovodu).
- zamítl žádost jako nepřípustnou podle vyjmenovaných důvodů, s výjimkou nezletilých bez doprovodu, s nimiž bylo vedeno řízení na hranicích.
- zamítl žádost jako vzatou zpět (konkludentně).
- zamítl následnou žádost jako nedůvodnou nebo zjevně nedůvodnou.
- odňal mezinárodní ochranu.
Jinými slovy se právo setrvat neuplatní, pokud šlo o rychlé, hraniční nebo zjevně neúspěšné řízení, o opakovanou žádost, o žádost vzatou zpět, nebo o odnětí ochrany ze zákonem vyjmenovaných důvodů.
A právě zde vzniká problém. Podle § 32b odst. 1 žaloba těchto lidí nemá odkladný účinek. Mohou proto (a) navrhnout jeho přiznání nebo se u nich může uplatnit (b) režim přiznání odkladného účinku soudem i bez návrhu.
Pokud jde o rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku v těchto věcech, měl by o nich soud rozhodovat na základě obecných podmínek v § 73 odst. 2 soudního řádu správního. No jo, ale APR s možností omezit rozhodování o právu setrvat na území jakýmikoliv takovými podmínkami nepočítá. Jen v čl. 68 odst. 4 říká, že „[v] případech uvedených v odstavci 3 má soud pravomoc rozhodnout na návrh žadatele nebo osoby, které byla odňata mezinárodní ochrana, a po posouzení skutkové i právní stránky o tom, zda by mělo být žadateli nebo osobě, které byla odňata mezinárodní ochrana, umožněno setrvat na území členských států, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku.“
That’s it. Žádný prostor pro úpravu bližších podmínek ve vnitrostátním právu – jako např. u lhůt podle čl. 67 odst. 7 – v tomto ustanovení není. Proto podle mě § 73 odst. 2 soudního řádu správního vůbec nelze použít.
Ustanovení § 32d odst. 1 zákona o azylu pak říká, že soud ve věcech vyjmenovaných v čl. 68 odst. 3 APR přizná žalobě odkladný účinek i bez návrhu, jestliže by výkon rozhodnutí mohl představovat významný zásah do základních práv žalobce, a jestliže přiznání neohrozí veřejný zájem zejména v oblasti veřejného pořádku.
Už asi tušíte, co je tu špatně. Ustanovení čl. 68 APR jednoduše svěřuje soudu pravomoc po posouzení skutkové i právní stránky rozhodnout, zda žadatel může setrvat. Žádnou výhradu veřejného pořádku čl. 68 nezná. Zní to možná zvláštně – zákon dává soudu podmínku, kterou v určité skupině případů nesmí použít. Ale jinak to zkrátka nejde sladit.
U tohoto paragrafu je za mě problémem i ta týdenní lhůta pro rozhodnutí. Na zánik práva setrvat se proto pro přehlednost podívám nyní.
4. Kdy zaniká právo žadatele setrvat na území ČR? Past v § 33q písm. c) zákona o azylu
Tento rozpor je nenápadný, ale stojí za pozornost. Ustanovení § 33q určuje, kdy žadateli podle vnitrostátního práva zaniká právo setrvat na území. Ve dvou ze tří případů je to v pořádku, dokonce je to velkorysé – § 33q dává žadateli vlastně delší ochranu, než čl. 68 APR vyžaduje. Háček je v písmenu c).
Podle něj právo setrvat zaniká dnem, kdy marně uplyne lhůta pro to, aby soud přiznal odkladný účinek i bez návrhu. A tady se vracíme k oné týdenní lhůtě z § 32d odst. 2. Logika zákona je: nerozhodne-li soud do týdne, právo setrvat padá.
Jenže APR žádný takový časový limit nezná. Kromě podmínek v čl. 68 odst. 5 nestanoví soudu pro rozhodnutí o odkladném účinku z moci úřední žádnou lhůtu, po jejímž marném uplynutí by již nemohl sám ve věcech uvedených v čl. 68 odst. 3 žadatelům přiznat právo setrvat na území. Ani nedává členským státům prostor tuto lhůtu stanovit. Může se tak z různých důvodů stát, že soud ještě nerozhodl a žadateli mezitím podle litery zákona právo setrvat zanikne. To je prakticky nebezpečné.
Long story short, § 33q říká jednoduchou věc. Když soud týden mlčí, právo setrvat zaniká. Jenže APR nic takového neříká. A v tom je problém.
Po mém soudu proto i po uplynutí týdenní lhůty soud může odkladný účinek ve věcech podle čl. 68 odst. 3 APR přiznat a právo setrvat založit. Lhůta v § 32d odst. 2 je pro rozpor s unijním právem neaplikovatelná.
5. Koncentrace versus úplné posouzení ex nunc (§ 33a odst. 2)
Ustanovení § 33a odst. 2 zavádí koncentraci. Soud má k novým skutečnostem uvedeným v žalobě nebo později přihlédnout jen tehdy, pokud je žalobce nemohl bez své viny uplatnit dříve. Zásada nenavracení tím prý není dotčena.
A tady to skřípe nejvíc. Čl. 67 odst. 3 APR vyžaduje úplné posouzení ex nunc skutkové i právní stránky. Není to novinka – obsahově totéž chtěl čl. 46 odst. 3 staré procedurální směrnice. A judikatura Soudního dvora ho vyložila pevně. Podle dnes již klasických rozsudků Alheto či Torubarov „úplné“ znamená, že soud posoudí (a) jak skutečnosti, které rozhodující orgán zohlednil nebo měl zohlednit, tak (b) skutečnosti vzniklé po vydání rozhodnutí. Ex nunc pak znamená zohlednit i to nové.
Koncentrace v § 33a odst. 2 s touhle povinností koliduje. Zvlášť u skutečností, které měl posoudit už rozhodující orgán, a u skutečností, které nastaly až po jeho rozhodnutí.
A napětí se zostřuje. Čerstvé rozsudky Quotal a Ebilum, o kterých tu nedávno psala Bětka Králová, potvrzují, že soud jako druhá instance azylového řízení musí zohlednit i skutečnosti předložené až v řízení o opravném prostředku, které ve správní fázi nebyly k dispozici. A musí tedy provést vlastní úplné a aktualizované posouzení, které je bude zahrnovat. Oba rozsudky přitom přitvrzují v jedné zásadní větě: rozsah a intenzitu tohoto posouzení vymezil přímo unijní zákonodárce. Nespadají do procesní autonomie členských států a nelze je omezit. Nemá proto smysl vést úvahy o vyšetřovací zásadě nebo revizním principu apod. Prostě má proběhnout úplné aktualizované posouzení věci. Soud navíc nelze nutit posuzovat žádost o mezinárodní ochranu „zdrženlivě“ – má rozhodnout sám a závazně o hodnověrnosti výpovědi, důvodnosti obav i o samotné potřebě ochrany.
Existuje tu ale jistý korektiv – zásada kontradiktornosti. U nových skutečností musí soud dát příležitost vyjádřit se i rozhodujícímu orgánu. Rozsudek Ahmedbekova pak připouští odmítnout nové důvody uplatněné opožděně či nedostatečně konkrétně, v režimu „dalších údajů“. To ovšem ani zdaleka není tvrdá vnitrostátní koncentrace, jakou zavádí § 33a odst. 2.
K tomu je třeba připočíst ještě jeden důležitý aspekt. Odůvodnění APR v bodě 88 svého odůvodnění totiž dokonce říká, že následná (opakovaná) žádost učiněná dříve, než se rozhodnutí o předchozí žádosti stane konečným, se má posoudit jako další vyjádření už v probíhajícím řízení o opravném prostředku – ne jako něco, co lze bez dalšího odříznout.
Praktický závěr je nepohodlný, ale jasný. Ustanovení § 33a odst. 2 zákona o azylu lze jen těžko použít. Kromě toho, že se bije už na vnitrostátní úrovni s § 33b odst. 2, podle kterého soud nezavazují žalobní body (jak to má být), tak za mě už nepřípustně brání úplnému aktualizovanému posouzení věci podle čl. 67 odst. 3 APR. Cokoliv nového je totiž vždy lepší věcně posoudit na poli věrohodnosti žádosti, než stavět zbytečné procesní barikády.
6. Jednání podmíněné poučením (§ 33j odst. 3)
Je to jen takový textualistický postřeh. Nicméně § 33j upravuje nařízení jednání ve zrychlených a hraničních věcech. Soud jednání nařídí, navrhne-li to účastník, nebo nelze-li o žalobě rozhodnout bez něj. Jenže odstavec 3 přidává podmínku: podle odstavců 1 a 2 lze postupovat jen tehdy, byl-li o tom žadatel v rozhodnutí ministerstva poučen. Pokud by se tedy žadateli poučení nedostalo, tak by podle textu tohoto ustanovení soud nemohl jednání nařídit.
To by ovšem znamenalo rozpor s čl. 47 Listiny a s judikaturou k jednání (Sacko, Alheto). Soud musí mít možnost nařídit jednání, považuje-li to za nezbytné pro úplné ex nunc posouzení. Zákonodárce mu v tom nesmí bránit.
Ano, § 33j odst. 1 písm. b) možnost zachovává – jednání lze nařídit, nelze-li rozhodnout bez něj. Potíž je v odstavci 3. Při doslovném výkladu by absence poučení ze strany ministerstva mohla bránit i nařízení jednání, které soud pokládá za nezbytné. A to už by kolidovalo s rozsudky Sacko, Alheto i s čl. 47 Listiny.
Prakticky to znamená, že pochybení ministerstva (chybějící poučení) nesmí ochromit pravomoc soudu nařídit jednání. Ustanovení § 33j odst. 3 tedy nelze číst tak, že by bránilo jednání nezbytnému pro řádné posouzení věci. Snad se to tedy v praxi prostě nestane.
7. Lhůty soudu, zvlášť těch pět týdnů na hranicích (§ 33f a § 33g)
Ustanovení § 33f stanoví lhůty pro rozhodnutí soudu: pět týdnů u hraničního řízení, čtyři měsíce u žádostí zjevně nedůvodných a mlčky vzatých zpět, šest měsíců u žalob s odkladným účinkem, dvanáct měsíců zbytek. Ustanovení § 33g pak připouští prodloužení.
APR v čl. 69 říká, že členské státy stanoví přiměřené lhůty, „aniž je dotčeno přiměřené a úplné projednání opravného prostředku“. Lhůty jsou tedy přípustné. Nesmějí ale bránit úplnému ex nunc posouzení podle čl. 67 odst. 3. Rozsudek Alheto to formuluje přesně: rozhodnout co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení. Stejnou rovnováhu hledá i odůvodnění – bod 68 chce, aby i řízení na hranicích bylo co nejkratší, ale výslovně dodává „a zároveň by mělo být zaručeno úplné a spravedlivé posouzení“. Rychlost a úplnost tedy nejsou proti sobě. Pokud se dostanou do kolize, ustupuje rychlost.
Nejtěsnější je pětitýdenní lhůta pro řízení na hranicích. Podle čl. 51 odst. 2 musí celé hraniční řízení (včetně posouzení ve II. instanci před soudem) proběhnout za 12 týdnů (tuto lhůtu lze prodloužit na 16 týdnů, jen probíhá-li hraniční řízení po přemístění žadatele podle nařízení AMMR). I čl. 51 odst. 2 ale připomíná, že řízení na hranicích musí být co nejkratší a zároveň umožňovat úplné a spravedlivé posouzení žádostí.
Lhůtu pěti týdnů lze tedy akceptovat jen tehdy, nebrání-li reálně jednání tam, kde je nezbytné (rozsudky Sacko, Alheto), překladu (čl. 67 odst. 5 APR) ani dokazování [viz např. rozsudek C-756/21, International Protection Appeals Tribunal and others (Útok v Pakistánu), kde šlo o možnost nařídit lékařskou prohlídku]. Flexibilita je tu přitom omezená. Ustanovení § 33g odst. 1 zákona o azylu umožňuje prodloužit tuto lhůtu o dva týdny, ale jen pokud se postupuje podle krizového nařízení 2024/1359. A § 33g odst. 2 se na hraniční řízení vůbec nevztahuje. Lhůtu pěti týdnů pro hraniční řízení tedy nelze podle textu zákona o azylu prodloužit.
Lhůta každopádně za mě musí ustoupit požadavku úplného a přiměřeného projednání. Když soud zjistí, že pět týdnů nestačí na řádné dokazování nebo jednání, nemůže kvalitu obětovat rychlosti. Lhůta tady funguje spíš jako pořádkový pokyn „fakt co nejdřív“. Ale není neprolomitelná. Obzvláště si dokážu představit její překročení, pokud by se náhodou objevil případ, kde by i po uplynutí pěti týdnů řízení před soudem stále byl prostor, aby se celé řízení na obou instancích vlezlo do oněch unijním právem stanovených 12 týdnů.
S tím se ještě pojí jedna legislativní perlička – jak vlastně máme lhůty pro rozhodnutí v azylovém řízení soudním počítat? Ustanovení § 33p odst. 2 zákona o azylu říká, že lhůty pro rozhodnutí soudu stanovené tímto zákonem se pro účely soudního řádu správního považují za lhůty počítané na dny. Mělo se tím podle důvodové zprávy pomoci správním soudům, aby nemuseli nařizovat jednání s povinnou desetidenní přípravou (§ 49 odst. 1 věta první za středníkem), nebo mohli efektivněji řešit námitky podjatosti (§ 8 odst. 6 soudního řádu správního). Tak snad někoho nenapadne toto výkladové pravidlo používat i třeba na tu pětitýdenní lhůtu v hraničním řízení. I ten text totiž odkazuje na lhůty počítané na dny uvedené v soudním řádu správním.
Závěr
Společný jmenovatel všech mých postřehů je všude stejný: soudům nelze bránit v provedení úplného a aktuálního posouzení žádosti o mezinárodní ochranu po skutkové i právní stránce podle čl. 67 odst. 3 APR. Zdůrazňuji slovo posouzení, nemá jít o pouhý přezkum rozhodnutí Ministerstva vnitra. Většina rozporů na to naráží – ať jde o koncentraci, o lhůty, o jednání, nebo o odkladný účinek. A protože jde o povinnost s přímým účinkem, kterou nelze omezit argumentem procesní autonomie, je odpověď na valnou část těchto napětí stejná: unijně konformní výklad, a kde nestačí, přednost nařízení.
Pro praxi to znamená jediné. Žádný z dotčených paragrafů nelze používat mechanicky podle jejich zákonné litery. U každého je třeba se ptát, zda jeho doslovné použití nesnižuje standard oproti tomu, co žádá APR. To je víc práce. Ale je to běžná práce ve společném evropském azylovém systému, kde je zkrátka třeba si jako první nad každým případem otevřít unijní právo. Dříve jsme museli zkoumat, kde český zákon „nedotáhl“ směrnici. Nyní nás čeká přímý výklad a použití nařízení. To samozřejmě vyvolává plno otázek.
Výše je jen nástřel některých problémů. Jsem si přitom naprosto jistý, že praxe ještě objeví mnohé další. A nelze proto vyloučit, že se na správních soudech budeme o to více muset obracet na náš „helpdesk“ v Lucemburku, resp. že budeme muset o to pečlivěji sledovat, jak vyřizuje „tikety“ našich kolegů z jiných zemí. Ostatně jsme všichni unijní soudci, hrající v dresu společného evropského azylového systému.
Autor je soudcem Krajského soudu v Brně a odborným asistentem na katedře ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci. S tvorbou tohoto příspěvku mu pomohl Claude.