Rozsudky Ebilum a Quotal: tečka za diskusí o rozsahu a intenzitě přezkumu?

V červnu rozhodl Soudní dvůr ve dvou tematicky provázaných věcech: Ebilum (C-440/25) a Quotal (C-198/25). Obě předběžné otázky nizozemských soudů spojuje otázka rozsahu a intenzity přezkumu ve věcech mezinárodní ochrany. Předkládající soudy ve světle požadavku na úplné a ex nunc posouzení rozporovaly ustálenou vnitrostátní judikaturu, podle které může věrohodnost posoudit pouze rozhodující orgán (ministr), přičemž soud může toto posouzení přezkoumat výlučně zdrženlivě, bez možnosti vlastního posouzení věrohodnosti. Soudní dvůr se ve věci Ebilum vyjádřil také ke standardu posouzení oprávněnosti obav z pronásledování. Je přitom s podivem, že se mu taková příležitost naskytla až nyní.

Závěry, které rozsudky přinášejí k výkladu požadavků na úplné a ex nunc posouzení, rozhodně nejsou revoluční. Potvrzují dlouhodobější trend potvrzování širokého přezkumu, který podrobněji analyzuji v tomto článku. Skutečnost, že ve vztahu k úplnému a ex nunc posouzení neříká Soudní dvůr fakticky nic zcela nového, podporuje i to, že stanovisko generální advokátky Tamary Ćapety si vyžádal pouze k otázce výkladu „oprávněnosti obav z pronásledování”.  Mohou být ale tyto rozsudky tečkou za diskuzemi o rozsahu a intenzitě přezkumu? Nemyslím si. Přestože přinášejí několik upřesnění, na které se podívám, v určitých ohledech zůstává prostor k diskuzi nadále otevřený, jak ukážu níže.  

K čemu dospěl Soudní dvůr

Rozsudek Ebilum, na který budu dále odkazovat (rozsudek Quotal je z hlediska odůvodnění fakticky jeho dvojčetem), je ve zkratce jen potvrzením, že když čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice stanoví standard přezkumu jako „úplně a ex nunc“, myslí tím opravdu „úplně a ex nunc”. Se vším všudy. A tuto pravomoc nelze nijak omezit.

Podstatou otázek směřujících na rozsah přezkumu je  podle Soudního dvora to, zda má soud pravomoc závazně rozhodnout o hodnověrnosti tvrzení, věrohodnosti obav i o důvodnosti žádosti, a zda může stát tuto pravomoc omezit jen na rozhodující orgán (bod 34). Odpověď Lucemburku je jasná: soud tuto pravomoc má a členské státy ji zúžit nesmí (bod 68). Podívejme se na odpověď Soudního dvora podrobněji.

Už jsme vám to přece říkali…

První část rozsudku představuje fakticky jen opakování v judikatuře již řečeného. Zdá se, že Soudní dvůr už vlastně všechno podstatné řekl a vnitrostátní soudy potřebují jen ujištění, že tomu tak opravdu je i v situacích, kdy na podobný rozsah posouzení nejsou zvyklé ani procesně vybavené.

Soudní dvůr začíná své posouzení rozlišením role správního orgánu a soudu (body 35–38), ale ačkoli je posouzení hodnověrnosti tvrzení a věrohodnosti obav součástí první fáze posuzování a posuzování skutkového stavu, neuniká pravomoci soudů (bod 39). Z dosavadní judikatury (body 40–44), pak dovozuje dvě základní východiska: (1) soud má pravomoc k posouzení skutkového stavu a provedení vlastního úplného a aktualizovaného posouzení skutečností, které před ním byly projednávány (bod 45) a (2) soud je povinen zohlednit skutečnosti, které rozhodující orgán zohlednil nebo měl zohlednit, tak skutečnosti, které nastaly po přijetí tohoto rozhodnutí tímto orgánem, tj. může zohlednit skutečnosti, které nebyly během správní fáze k dispozici (body 47 a 48). K tomu Soudní dvůr přidává připomenutí, že vyřízení žádosti by bylo značně zpožděno, kdyby soud musel vrátit spis rozhodujícímu orgánu, aby tyto skutečnosti zohlednil (bod 49).

K novým skutečnostem mají mít možnost se vyjádřit jak žadatel (bod 51), tak rozhodující orgán (bod 52). Když to shrneme, soud musí mít „pravomoc k provedení vlastního posouzení skutečností a dále musí zohlednit nové okolnosti, jež nastaly po přijetí rozhodnutí, které je předmětem opravného prostředku, přičemž je třeba zajistit, aby strany měly příležitost se k nim vyjádřit” (bod 54).

Soudní dvůr rovněž zopakoval, že unijní zákonodárce zamýšlel přijetím úpravy čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice svěřit soudu, „má-li tento za to, že disponuje všemi skutkovými a právními poznatky nezbytnými v tomto ohledu, pravomoc, aby po provedení úplného ex nunc, tedy vyčerpávajícího a aktualizovaného, posouzení těchto poznatků závazně rozhodl o otázce, zda uvedený žadatel splňuje podmínky stanovené ve směrnici 2011/95 k tomu, aby mu byla přiznána mezinárodní ochrana” (bod 55).

Vyvrácení tří protiargumentů

Po vymezení pole Soudní dvůr reaguje na tři protiargumenty, které v diskusích zaznívají. Můžeme je označit jako procesní, institucionální a judikaturní. Právě ty představují nejzajímavější pasáž, jelikož přinášejí odpověď na některé otázky, u kterých nebylo doposud jasné, zda je Soudní dvůr opomíjí nebo ignoruje. Nyní explicitně říká: „Ne, nejsou relevantní.” 

Prvním případem je zásada procesní autonomie. Soudní dvůr poprvé jasně uvádí, že rozsah a intenzita zkoumání potřeby mezinárodní ochrany nespadají do procesní autonomie členských států (bod 56). Michal Bobek již v roce 2011 uvedl, že nic takového jako procesní autonomie členských států není. Soudní dvůr sice samozřejmě takto kategorický nebyl, nicméně trend ustupování významu procesní autonomie v oblasti cizineckého práva byl zjevný po delší dobu (viz můj článek, Krommendijk, Jasper nebo Slowik). Rozsudek Ebilum každopádně potvrdil, že rozsah a intenzita přezkumu jsou jednoduše harmonizovány unijním právem a jsou mimo dosah národních specifik jednotlivých států.

Druhé „ne” říká Soudní dvůr na tvrzení, že rozhodující orgán má k věcnému zkoumání žádostí lepší předpoklady a vybavenost. A je zde hodně stručný. Sice opakuje, že posouzení rozhodujícím orgánem je zásadní fází řízení, nicméně ten není jediným příslušným orgánem k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu (bod 57). Podprahově z toho můžeme číst, že pokud soudy nejsou k posuzování dostatečně vybaveny, jednoduše je k tomu musíme vybavit – jsou to orgány, které mají pravomoc rozhodovat o mezinárodní ochraně a skutečnost, že na to nemají předpoklady či vybavenost, nemůže měnit tento rozsah kompetencí.

Třetí „ne” říká Soudní dvůr na „zdrženlivý přezkum” rozhodnutí rozhodujícího orgánu. Zde dává jasné dovysvětlení, že povinnost provést úplné a ex nunc posouzení nemůže být limitována zdrženlivostí a deferenčním přístupem. Naopak, soud musí provést vyčerpávající a aktualizované posouzení skutkových a právních okolností, jakož i potřeby mezinárodní ochrany (bod 58).

Jak mají soudy postupovat?

Soud zároveň připomíná, že tyto závěry se týkají posouzení opravného prostředku, nikoli toho, co se stane po případném zrušení (bod 59). Pokud soud po úplném a aktualizovaném posouzení potřeby mezinárodní ochrany ve světle všech relevantních právních a skutkových okolností věc zruší a vrátí k přijetí nového rozhodnutí, rozhodující orgán musí mezinárodní ochranu přiznat. Výjimkou jsou nové skutkové či právní okolnosti, které objektivně vyžadují nové aktualizované posouzení. Pokud přijme rozhodnutí v opačném smyslu, musí soud  rozhodnutí změnit a nahradit ho vlastním rozhodnutím (bod 60). Z informací nizozemského soudu vyplývalo, že disponoval dostatkem informací k posouzení hodnověrnosti tvrzení i důvodů uplatněných na podporu žádosti. Podle vnitrostátní judikatury k tomu však neměl pravomoc. Soudní dvůr tedy připomněl povinnost konformního výkladu, která zahrnuje i povinnost případně změnit ustálenou judikaturu (bod 64). Pro případ, že by nebyl konformní výklad možný, připomněl povinnost vyloučit použití sporných ustanovení představujících případnou překážku plného účinku unijních norem s přímým účinkem, tj. i čl. 46 odst. 3 procedurální směrnice (bod 65). Na uvedeném nic nemění ani případná existence odvolání proti rozhodnutí soudu, jelikož odvolací či kasační řízení je pouze možností. Nicméně charakteristiky přezkumu se nemohou lišit v závislosti na tom zda členské státy této možnosti využijí (body 66 a 67).

Proto Soudní dvůr odpovídá, že čl. 46 odst. 3 ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán tak, že “přiznává soudu prvního stupně, k němuž byl podán opravný prostředek proti zamítavému rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, pravomoc závazně rozhodnout o hodnověrnosti tvrzení uplatněných na podporu této žádosti, věrohodnosti obav žadatele z pronásledování nebo reálného nebezpečí vážné újmy v případě návratu do země původu, jakož i o důvodnosti uvedené žádosti s přihlédnutím ke skutečnostem uvedeným v rámci řízení o tomto prostředku, a dále že členské státy nemohou tuto pravomoc omezit” (bod 68).

K výkladu oprávněnosti obav z pronásledování

Zajímavé závěry přináší rozsudek Ebilum k standardu posuzování oprávněnosti obav. Jak již zaznělo výše, je možná překvapivé, že se měl k této otázce možnost vyjádřit až nyní. Doposud patrně nevznikaly zásadnější výkladové spory, i s ohledem na soft law UNHCR a jejich příručky, které přístup standardizují i v příručkách EUAA. Jádrem otázky je, zda výraz „oprávněné obavy z pronásledování“ míří na situace, kdy existuje přiměřená pravděpodobnost pronásledování po návratu, a dle jakých kritérií má být tato pravděpodobnost určována (bod 69). Pro předkládající soud zde stály proti sobě dva standardy „přiměřená pravděpodobnost” a „důvodné riziko pronásledování” a současně otázka, zda za relevantní kritérium ve vztahu k vyhodnocení přijatelnosti návratu považovat pohled „uvážlivého a rozumně uvazujícího člověka” (bod 70).

Soudní dvůr klade důraz na ostražitost a opatrnost při vyhodnocování odůvodněnosti obav (bod 72). Opakuje, že posouzení musí mít individuální povahu, musí být prováděno případ od případu, musí spočívat na konkrétním zhodnocení skutečností a okolností (bod 73). Zdůrazňuje rovněž subjektivní i objektivní rozměr oprávněnosti obav z pronásledování (bod 80). Zatímco generální advokátka navrhla fakticky vyloučit subjektivní rozměr z posuzování (body 45–60 stanoviska), Soudní dvůr klasické propojení subjektivního a objektivního rozměru neopouští. Je však možné dát za pravdu generální advokátce, která správně poukazuje na obtížnou měřitelnost subjektivní emoce, v jejímž vyjádření se navíc lidé liší (bod 54). Obavy z pronásledování musí být považovány za prokázané, pokud existuje přiměřená pravděpodobnost, že se nebezpečí pronásledování, na které se žadatel odvolává, po jeho návratu do země původu stane skutečností. V souladu s příručkou EUAA tak standard posouzení stanovuje „přiměřenou míru pravděpodobnosti“, takže pouhá možnost pronásledování nestačí, nemělo by však být vyžadováno jisté riziko (bod 85). Soudní dvůr se zastavuje zde, nicméně v stanovisku generální advokátky zaznívá pár dalších úvah, v tom smyslu, že standard by neměl být příliš přísný, ačkoli vyžaduje, aby bylo „spíše pravděpodobné než nepravděpodobné, že k pronásledování dojde”. Každopádně požadavek padesátiprocentní pravděpodobnosti se jeví jako příliš vysoký a neměla by být předem stanovena určitá procentuální míra pravděpodobnosti (bod 79 stanoviska).

Soudní dvůr shrnuje, že příslušné vnitrostátní orgány nemohou vycházet pouze ze subjektivního hlediska, ale musí provést individuální, konkrétní a objektivní posouzení osobní situace tohoto žadatele a skutečností a okolností týkajících se jeho žádosti a situace v zemi jeho původu (bod 86). Pronásledování musí být považováno za prokázané, „pokud existuje přiměřená pravděpodobnost, že se nebezpečí pronásledování, na které se žadatel odvolává, po jeho návratu do země původu stane skutečností” (bod 87). Zajímavé jsou podrobněji rozvedené úvahy generální advokátky ke kritériu rozumnosti  (body 81–89 stanoviska) i úvahy týkající se nevyhnutelně subjektivního charakteru posuzování, s určitým otevřením dveří pro posuzování modely AI. Generální advokátka totiž nevylučuje, že by pravděpodobnost pronásledování žadatele o azyl úspěšněji předpověděl model AI, tedy že by takovýto model dosáhl větší přesnosti než lidé (bod 69 stanoviska).

Každopádně se Soudní dvůr drží v co nejobecnější rovině, která sice dává obecný rámec, nicméně do jisté míry lze více dovodit z toho, k čemu se Soudní dvůr rozhodl nevyjádřit, než z toho, k čemu se vyjádřil.  

Co to znamená pro nás

Pro českou praxi přinášejí více odpovědí závěry týkající se procesní roviny případů. Standard „přiměřené pravděpodobnosti“ je něčím, co máme v judikatuře NSS dlouhodobě ukotveno, a nezdá se, že by závěry Soudního dvora přinášely do českého kontextu něco zásadně nového. Pro nás to znamená spíše apel na nezvyšování tohoto standardu, případně varování před odklonem od přísně individualizovaného posuzování.

Co se týče rozsahu a intenzity soudního přezkumu, zajímavých střípků je tu víc. V první řadě jsou závěry z rozsudků Ebilum a Quotal důrazným připomenutím širokého rozsahu přezkumu, kterým soudy mohou posouzení provedené správním orgánem nejen doplnit, ale i fakticky nahradit, přičemž jim v tomto úkolu nemůže procesně nic bránit. Nemohou se odvolat na procesní autonomii, odbornost a specifické kompetence rozhodujících orgánů, ani na doktrínu soudcovské zdrženlivosti (deference). Ponechme nyní stranou, zda je to koncepčně dobře (mám za to, že ne zcela, což alespoň rámcově vysvětlím v závěru). Pro soudy je to každopádně jasný signál, že jim nic nesmí bránit v úplném a ex nunc posouzení.

Z mého pohledu to představuje silný argument pro ignorování kritéria zavinění při pozdním uvedení nových skutečností. V tuto chvíli totiž tuzemský § 33a odst. 2 zákona o azylu stanoví, že: „K novým skutečnostem uvedeným v žalobě nebo v průběhu soudního řízení soud přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti, které žalobce nemohl bez své viny uplatnit dříve; tím není dotčena zásada nenavracení.“ Proč je tato úprava podle mého názoru nesprávná, jsem již dříve uvedla v ročence. Uvedené rozsudky však přidávají další argumenty, proč zavinění žadatele – ostatně jako takřka cokoli jiného – nemá mít na rozsah přezkumu žádnou relevanci.

Přesto jsem přesvědčena, že dané rozsudky v diskusích žádnou definitivní tečkou nejsou. Mohou ji představovat pro ty soudy, které chtějí provést co nejúplnější posouzení a doposud měly pocit, že narážejí na procesní překážky. Závěry Soudního dvora totiž jasně potvrzují možnost udělat vše potřebné pro úplné a aktualizované posouzení. Pro zdrženlivější soudce a soudkyně to však tak jednoznačné být nemusí. Soudní dvůr totiž vnáší svou dikcí mírný chaos do toho, co soudy mohou a co naopak musí udělat, a ponechává tak otevřená zadní vrátka pro další debaty.

Sám Soudní dvůr na jedné straně uvádí, že soud nemůže být nucen vykonávat pravomoc zdrženlivě, ale naopak musí provést úplné a ex nunc posouzení (bod 58). Současně však poukazuje na to, že soud má pravomoc závazně rozhodnout o otázce mezinárodní ochrany, „má-li tento za to, že disponuje všemi skutkovými a právními poznatky nezbytnými v tomto ohledu“ (bod 55). I v konkrétním hodnocení postupu nizozemského soudu klade Soudní dvůr důraz na to, že nizozemský soud má za to, že disponuje dostatkem informací k posouzení hodnověrnosti (bod 61 rozsudku  Ebilum a bod 51 rozsudku Quotal). Pokud má ale soud objektivní povinnost provést úplné a ex nunc posouzení, může se vůbec stát, že legitimně „má za to, že dostatečnými informacemi nedisponuje“? Domnívám se, že při důsledném postupu by se to stát nemělo.

Obdobně v bodě 47 Soudní dvůr stanoví, že soud je povinen posoudit jak skutečnosti, které rozhodující orgán zohlednil, tak ty, které nastaly po přijetí rozhodnutí. Hned v následujícím bodě 48 na to ale navazuje slovy, že soud „může zohlednit skutečnosti uvedené během řízení o opravném prostředku“.

Soudní dvůr má sice zcela jasnou dikci v tom, že soudům nesmí nic bránit provést co nejúplnější posouzení, ale vysílá trochu matoucí signály v otázce, co všechno soud opravdu musí udělat, pokud by chtěl případ spíše vrátit zpátky správnímu orgánu. Vraťme to ale do praktické roviny. Závěry Soudního dvora nepřinášejí zcela jasný návod, jak přistoupit k realizaci nově účinného ustanovení § 33e zákona o azylu. Podle něj platí: „Zruší-li soud napadené rozhodnutí ministerstva, rozhodne o žádosti účastníka řízení ve věci mezinárodní ochrany, lze-li o žádosti rozhodnout na základě skutkového stavu, který tu je v době jeho rozhodnutí a který soud, je-li to nezbytné, vlastním dokazováním nikoli v zásadních směrech doplnil.“

Z rozsudků Ebilum a Quotal vyplývá, že soud by měl mít možnost provést dokazování v rozsahu, v jakém to považuje za nezbytné, tj. neměl by být limitován vnitrostátním zákonným omezením „nikoli v zásadních směrech“. Pokud bude mít za to, že má dost informací pro rozhodnutí o potřebě mezinárodní ochrany, měl by o ní rozhodnout. V kontextu širší judikatury Soudního dvora to nutně neznamená, že musí věc přímo meritorně rozhodnout sám, protože v prvním kole Soudní dvůr akceptuje i vrácení věci s jasným a závazným skutkovým pokynem.

Rozsah dokazování tak z hlediska naší zákonné úpravy hraje roli nikoli v tom, zda (a v jaké míře) jej má soud provést, ale až v následném procesním kroku: pokud doplnění proběhne „nikoli v zásadních směrech“, soud přímo rozhoduje sám; pokud by mělo proběhnout „v zásadním směru“, může věc vrátit, ale zároveň je oprávněn správní orgán bezvýhradně zavázat ke konkrétnímu výsledku.

Co se však stane, pokud soud bude tvrdit, že prostě nemá dostatek informací? Pokud důsledně uplatníme unijní požadavek úplného a ex nunc posouzení a vyžádáme si vyjádření obou stran, vlastně by k takové situaci docházet nemělo. Nicméně Soudní dvůr v tomto bodě ponechává dveře otevřené a pomyslnou tečku za diskusí rozhodně nedělá.

Závěr

Rozsudky Soudního dvora jen potvrzují, tentokrát s explicitnějším vypořádáním se s možnými protiargumenty, že soudy nemají ve vztahu ke správním orgánům pouze roli pouhých kontrolorů. Jsou integrální součástí posuzování nároku na mezinárodní ochranu, jelikož mají plnou pravomoc závazně rozhodnout o její potřebě. Dikce rozsudků v první řadě cílí na ty soudy, které hledají cestu, jak takový přezkum provést, ale doposud měly pocit, že narážejí na procesní překážky. Pro všechny soudy je to však jasný signál, který by se dal shrnout následovně: nehledejte procesní zkratky, proč se věcí nezabývat, prostě ji rozhodněte věcně!

Důraz na věcný přezkum přitom nemusí nutně znamenat automatické přehodnocování každého posouzení provedeného správním orgánem. Soudy si už ale zkrátka nevystačí s tvrzením, že něco není jejich rolí a že jim v určitých aspektech nepřísluší správní orgán nahrazovat.

Jak jsem naznačila výše, závěry Soudního dvora nečtu nekriticky a mám k nim řadu výhrad. Velmi zkratkovitě: stírání rozdílů mezi správním orgánem a soudem vytváří nejen praktické problémy, ale představuje i systémovější zásah do dělby moci (viz i analýza Karolíny Michkové a Davida Kosaře k rozsudku ve věci CV). Soudy opravdu nejsou nejlepší ve všem; se stručným odbitím argumentu o lepší vybavenosti a předpokladech správních orgánů k některým částem posouzení by se tak dalo dlouze polemizovat. Stejně tak upozaďování principu procesní autonomie a mechanické přenášení různých právních „implantátů“ napříč velmi rozličnými národními systémy rozhodně nepřicházejí bez logických důsledků.

Motivace Soudního dvora je však z mého pohledu velmi jednoduchá: s ohledem na absolutní charakter principu non-refoulement zkrátka nemohou žádné procesní překážky stát v cestě věcnému posouzení a fakticky „imunizovat“ určitou oblast před soudním přezkumem. Pokud toto vezmeme jako základní východisko, budou se nám cesty, jak zajistit, aby požadavek úplného a ex nunc posouzení nebyl ani v našem specifickém prostředí příliš zatěžující, hledat mnohem snadněji.