Rada EU v létě 2026 prodloužila dočasnou ochranu pro osoby z Ukrajiny do 4. března 2028, ale poprvé s tím spojila zásadní změnu: nově příchozí ukrajinští muži musí doložit, že Ukrajinu opustili v souladu se svými vojenskými povinnostmi. Text rozebírá, co si pod touto podmínkou konkrétně představit, jak ji (nad rámec unijního rozhodnutí) zpřísnila česká praxe, a především se ptá, zda k takové změně mohla Rada sáhnout v rámci pouhého prodloužení podle článku 4 směrnice o dočasné ochraně, nebo zda jde o skrytou novou aktivaci, která navíc zřejmě zavádí nový důvod pro vyloučení.
Rada EU nedávno schválila další prodloužení dočasné ochrany pro lidi přicházející z Ukrajiny, a to do 4. března 2028. O tom, zda je pravidelné prodlužování dočasné ochrany nad rámec tří let v souladu se směrnicí o dočasné ochraně (směrnice) se psalo už hodně (např. tady a tady). Toto nejnovější prodloužení je však jiné. Poprvé se totiž mění osobní rozsah dočasné ochrany, který byl vymezen v prováděcím rozhodnutí Rady, jež původně aktivovalo směrnicí.
Osobní rozsah nově stanoví, že se „dočasná ochrana poskytne pouze osobám, které plní své vojenské povinnosti na Ukrajině poté, co v příslušných případech předloží důkaz o této skutečnosti”. Lidé by tedy měli předložit nějaký důkaz o tom, že mohou opustit Ukrajinu, v souladu s jejich vojenskými povinnostmi (bod 17 odůvodnění), přičemž důkazní břemeno nese sama žádající osoba.
Jako dostatečný doklad slouží buď legální překročení hranice (výjezdní razítko v cestovním dokladu), nebo ověřitelný úřední dokument v listinné či elektronické podobě, typicky z ukrajinské aplikace Reserv+, potvrzující osvobození od vojenských povinností nebo jejich plnění.
Tato podmínka se nevztahuje na osoby, které dočasnou ochranu v daném členském státě požívaly k 30. červenci 2026 nebo dříve a nepřetržitě si tento status zachovávají i po tomto datu. Pro ně zůstává osobní rozsah nezměněný. Nové ustanovení tak cílí výhradně na nově příchozí, a to s účinností od 31. července 2026.
Rada podmínku odůvodňuje odkazem na měnící se vojenské potřeby Ukrajiny bránit se proti ruské útočné válce, a zejména na plnění branné povinnosti, kterou Ukrajina legitimně stanovila ve svém právním řádu. To vyžaduje ze strany Evropské unie podporu. Rada v odůvodnění (bod 16) výslovně uvádí, že je nezbytné, aby EU nadále uplatňovala dočasnou ochranu způsobem, který sice vysídleným osobám přináší prospěch, ale zároveň negativně neovlivní celkovou schopnost Ukrajiny co nejlépe se bránit ruské agresi a svobodně rozhodovat o organizaci svých obranných sil.
Změna osobního rozsahu
Otázku, zda je vyloučení ukrajinských mužů diskriminační, či nikoli, na tomto místě ponechávám stranou (více se tomu věnují autoři na blogu EU Law Analysis); místo toho se zabývám tím, zda je vůbec možné při prodlužování dočasné ochrany měnit její osobní působnost.
Prováděcí rozhodnutí Rady je formálně prodloužením dočasné ochrany na základě čl. 4 odst. 2 směrnice. Podle něj Rada může kvalifikovanou většinou na návrh Komise rozhodnout o prodloužení dočasné ochrany až o jeden rok, pokud důvody pro její poskytnutí trvají. Toto ustanovení svým zněním upravuje pouze prodloužení trvání již aktivovaného režimu, za předpokladu, že přetrvávají tytéž důvody, nikoli nové či pozměněné podmínky. Praxe od roku 2022 tomuto výkladu odpovídala. Předchozí rozhodnutí o prodloužení měnila pouze dobu trvání ochrany, aniž by se dotýkala osobního rozsahu. Od tohoto vzorce se odchyluje pouze rozhodnutí přijaté v roce 2026. Pod hlavičkou prodloužení totiž fakticky mění, kdo spadá do osobní působnosti (chráněné kategorie).
Vymezení osobní působnosti je přitom systematicky svěřeno jinému mechanismu než prodloužení. Podle čl. 5 odst. 1 a 3 směrnice je to právě prováděcí rozhodnutí o aktivaci, které určuje, zda existuje případ hromadného přílivu vysídlených osob, a které obsahuje popis konkrétních skupin osob, na něž se ochrana vztahuje. Otázkou tedy je, zda Rada tím, že v prodloužení podle článku 4 směrnice vložila obsahově novou definici okruhu chráněných osob, ve skutečnosti nejednala podle článku 5 směrnice. Tedy, zda se nejednalo o částečnou novou aktivaci dočasné ochrany s jinými parametry. Formálně ji pak zaobalila do podoby prodloužení.
Mohlo by se zdát, že na této kvalifikaci věcně nezáleží. Hlasovací procedura je v obou případech stejná (kvalifikovaná většina na návrh Komise, bez účasti Parlamentu) a rozhoduje týž orgán. Rozdíl mezi oběma právními základy je v tom, co musí rozhodnutí obsahovat a čím musí být odůvodněno. Aktivace podle článku 5 vyžaduje samostatné naplnění kritérií v odstavci 1 a popis konkrétních skupin osob podle odstavce 3. Jde o hmotněprávní podmínky, které se váží k existenci a rozsahu hromadného přílivu jako takového. Naopak prodloužení podle článku 4 stojí na jediné podmínce, a to že důvody pro již přiznanou ochranu přetrvávají.
Pokud Rada pod záminkou prodloužení ve skutečnosti nově vymezuje, na koho se ochrana vztahuje, obchází tím věcné podmínky, které by musela splnit, kdyby postupovala správně podle článku 5. Nesprávná volba právního základu je sama o sobě důvodem pro zrušení aktu (např. věc C-300/89, Komise v. Rada). Obchází-li se právní základ, oslabuje se tím ústavní rozdělení pravomocí mezi normotvůrcem a prováděcím orgánem, na němž čl. 291 odst. 2 SFEU stojí.
K právnímu argumentu lze přidat ještě rovinu politickou, která možná lépe vysvětluje, proč Rada zvolila právě tuto cestu. Nová aktivace podle článku 5 by byla politicky nesrovnatelně obtížněji obhajitelná než prodloužení podle článku 4. Aktivace naznačuje vznik nového režimu dočasné ochrany, což by v jednotlivých členských státech mohli lidé číst jako rozhodnutí znovu otevřít dveře hromadnému přílivu. S tím by se určitě spojily nové otázky ohledně kapacit, sdílení zátěže mezi členskými státy či důvěryhodnosti dosavadního závazku podpory Ukrajině. Prodloužení naproti tomu působí jako pokračování něčeho, co již bylo jednou schváleno a co se v jednotlivých členských státech stalo součástí zavedené administrativní praxe. Nevyžaduje nové politické zdůvodnění celého mechanismu, pouze potvrzení, že důvody přetrvávají. Je to formulace, kterou lze v národních parlamentech i ve veřejné debatě podat jako technické pokračování.
Myslím, že o to silnější je formální argument, Rada si zvolila jednodušší postup, ale věcná změna vyžaduje řádné posouzení, kterému se tímto vyhnula.
Otázku formálního právního základu (článek 4 vs. článek 5) je však třeba odlišit od druhé, samostatné otázky. Tou je, zda nová podmínka svou podstatou nepředstavuje nepřípustný důvod pro vyloučení nad rámec taxativního výčtu stanoveného v článku 28 směrnice. Jde o dva nezávislé argumenty, které se však vzájemně propojují. První tvrdí, že Rada použila nesprávný nástroj k vymezení osobní působnosti (prodloužení podle článku 4 namísto aktivace podle článku 5). Druhý tvrdí, že i kdyby Rada postupovala podle článku 5, obsah toho, co přijala, přesahuje to, co jí směrnice vůbec dovoluje stanovit, neboť zavádí věcnou podmínku podobající se vylučovací klauzuli, aniž by se vešla do taxativního výčtu v článku 28. První argument cílí na formu, druhý na obsah, bez ohledu na to, který nástroj by Rada zvolila.
Prováděcí rozhodnutí Rady je prováděcím aktem podle čl. 291 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Prováděcí akt nesmí měnit ani doplňovat podstatné prvky základního legislativního aktu. V tomto případě je jím směrnice o dočasné ochraně, jejímž smyslem je poskytovat plošný humanitární status bez individuálního posuzování. Sama směrnice osobní působnost nestanoví. Ta je podle čl. 5 odst. 3 směrnice naopak stanovena prováděcím rozhodnutím Rady. Rozhodnutí Rady musí ve skutečnosti obsahovat přinejmenším popis konkrétních skupin osob, na něž se dočasná ochrana vztahuje. Z judikatury SDEU však vyplývá, že prováděcí akty mohou základní legislativní akt pouze podrobněji provádět, nikoli však měnit či doplňovat jeho podstatné prvky (věc C-427/12, Komise v. Parlament a Rada a věc C-88/14, Komise v. Parlament a Rada). Tento test se uplatní stejně na prováděcí akty přijaté Radou jako na akty přijaté Komisí, jelikož čl. 291 odst. 2 SFEU nečiní mezi těmito dvěma orgány žádný rozdíl, pokud jde o rozsah svěřených prováděcích pravomocí.
Článek 28 pak obsahuje taxativní výčet situací, kdy může být osoba z dočasné ochrany vyloučena. Vyloučení z jiných důvodů, než jsou v něm uvedeny, by bylo v rozporu s povinnostmi vyplývajícími ze směrnice. Tyto důvody odpovídají důvodům pro vyloučení uprchlíků podle článku 1F Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951. Členský stát vyloučí osobu z dočasné ochrany, existují-li závažné důvody se domnívat, že: (i) tato osoba spáchala trestný čin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak jsou vymezeny v mezinárodních nástrojích vypracovaných za účelem úpravy takových trestných činů; (ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický trestný čin mimo hostitelský členský stát před přijetím do tohoto státu jako osoba požívající dočasné ochrany; (iii) tato osoba se dopustila činů odporujících cílům a zásadám Organizace spojených národů. Sem spadají i případy, kdy existují přiměřené důvody považovat danou osobu za nebezpečí pro bezpečnost hostitelského členského státu, nebo kdy tato osoba, jelikož byla pravomocně odsouzena za zvlášť závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.
Ustanovení čl. 28 odst. 2 směrnice stanoví, že důvody pro vyloučení musí být založeny výhradně na osobním chování dotčené osoby. Rozhodnutí o vyloučení navíc podléhá zásadě proporcionality. Členské státy nemohou stanovit další důvody pro vyloučení osob z ochrany nad rámec těch, které jsou upraveny ve směrnici.
Rozhodné podmínky a omezení jsou stanoveny ve směrnici. Ta nepředpokládá žádné jiné důvody pro vyloučení z dočasné ochrany než (a) vylučovací klauzuli a (b) nesplnění kritérií pro přiznání dočasné ochrany. Nesplnění povinnosti vojenské služby ani neoprávněné opuštění země původu v tomto výčtu není. Pokud Rada prostřednictvím prováděcího rozhodnutí přidává nový důvod pro vyloučení, obchází tím řádný legislativní postup zahrnující Evropský parlament (krátce se tomu věnuje i İneli Ciğer).
Proti této argumentaci by se šlo vymezit tak, že nová podmínka nepředstavuje vyloučení z ochrany ve smyslu článku 28 směrnice, nýbrž kritérium způsobilosti pro vstup do chráněné kategorie u nových žadatelů. Podle tohoto výkladu Rada nikoho nevylučuje z již vymezené skupiny. Při každém prodloužení pouze znovu definuje, kdo spadá do skupiny vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 odst. 3. Pravomoc, kterou jí toto ustanovení obecně svěřuje již při počáteční aktivaci, a kterou lze tedy analogicky uplatnit i na následná rozhodnutí. Rozdíl mezi vyloučením (článek 28) a vymezením skupiny (čl. 5 odst. 3) by pak byl rozdílem mezi osobou, jíž je odňat již přiznaný status, a osobou, která do tohoto statusu nikdy nevstoupí a na tento druhý případ se článek 28 nevztahuje.
Tato argumentace má však dvě slabá místa. Zaprvé, i kdyby se skutečně jednalo o definiční kritérium podle čl. 5 odst. 3, nic to nemění na první části argumentu: taková definice stále náleží výhradně aktu přijatému podle článku 5, nikoli prodloužení podle článku 4, jehož znění změnu definice skupiny nepředpokládá.
Zadruhé, i kdyby Rada postupovala podle správného právního základu, zůstává otázkou, zda je rozlišení mezi definičním kritériem a důvodem pro vyloučení v tomto případě věcně udržitelné. Kritérium, které vyžaduje, aby žadatel prokázal individuální soulad s vnitrostátním právem třetího státu jako podmínku přístupu k ochraně, plní stejnou roli jako vylučovací klauzule. Posuzuje totiž osobní chování jednotlivce vůči jeho státu původu a na tomto základě mu ochranu odpírá. Pokud by takové rozlišení obstálo pouze proto, že působí na vstupu do kategorie, nikoli na jejím konci, otevřelo by to Radě dveře k obcházení taxativní povahy článku 28 pouhou volbou formulace, což by článek 28 zbavilo jeho účelu coby taxativního výčtu.
Rada tak podle mého názoru pod hlavičkou prodloužení přijala nové věcné omezení, u kterého přinejmenším není jisté, zda jde skutečně jen o definiční kritérium ve smyslu čl. 5 odst. 3, nebo zda svým účinkem fakticky odpovídá důvodu pro vyloučení nad rámec článku 28 směrnice. Přikláním se k druhé variantě. Funkční dopad na žadatele je stejný. Jde ale o spornou otázku klasifikace, u níž lze najít argumenty na obou stranách, a s jistotou ji patrně vyřeší až SDEU.
Směrnice je nástrojem založeným na skupinovém principu. Jejím hlavním účelem bylo odvrátit zhroucení vnitrostátních azylových systémů tím, že lidem poskytne automatickou a okamžitou ochranu na základě objektivní skutečnosti, aniž by bylo třeba individuálně posuzovat jejich vztah ke státu původu. Nová podmínka ve skutečnosti zavádí individualizované kritérium, které se blíží logice azylového řízení, jež dočasná ochrana měla nahradit právě díky své jednoduchosti. Členské státy jsou tak fakticky musí zkoumat soukromoprávní a vojenský vztah žadatele k jeho domovskému státu a aplikovat ukrajinské vnitrostátní právo, čímž se režim dočasné ochrany přibližuje logice klasického azylového řízení
Vyloučení ukrajinských mužů z dočasné ochrany
Vyloučení z dočasné ochrany týká ukrajinských mužů. Po vyhlášení všeobecné mobilizace platí, že muži (občané Ukrajiny) ve věku 18–60 let nesmějí ze země vycestovat, protože mobilizace se týká Ukrajinců, kteří podléhají branné povinnosti, a záložníků. U mladších ročníků ukrajinský parlament zakázal mobilizovat Ukrajince ve věku 18 až 25 let, které úřady dříve uznaly za nezpůsobilé k vojenské službě ze zdravotních důvodů, nově je lze povolat jen s jejich souhlasem.
Informace Generálního konzulátu ČR ve Lvově uvádí posunutou spodní hranici, kdy muži (občané Ukrajiny) ve věku 23–60 let nesmí ze země vycestovat. Z mobilizace je několik výjímek. Jedná se například o ženy. Dále mají výjimku zdravotně postižené osoby, muži potřebující léčbu v zahraničním zdravotnickém zařízení nebo pracovníci na některých strategických pozicích, jako jsou záchranáři nebo pedagogové, a ti mohou Ukrajinu opouštět libovolně.
Muži s třemi a více nezletilými dětmi, muži samostatně vychovávající dítě do 18 let, muži s blízkým příbuzným (manželka, syn, dcera, otec, matka, sourozenec) padlým nebo nezvěstným ve válce, muži s manželkou s invaliditou I.–III. skupiny, muži s rodičem nebo rodičem manželky s invaliditou I.–II. skupiny, pečovatelé o osobu s invaliditou I.–II. skupiny, a rodiče/opatrovníci dítěte s invaliditou nebo závažným onemocněním (mj. dětská mozková ohrnutí, onkologická onemocnění, diabetes I. typu, těžké psychické poruchy) také mohou vycestovat.
Otec tří dětí však musí doložit vojensko-evidenční doklad se záznamem o odkladu z mobilizace, potvrzení o odkladu z důvodu výživy 3+ dětí, rodné listy všech dětí, oddací list/doklad o rozvodu, průkaz otce mnohočetné rodiny a pokud s dětmi nežije: soudní rozhodnutí o výživném + potvrzení exekuční služby o jeho placení
Muž samoživitel musí doložit rodný list dítěte + úmrtní list matky, rozhodnutí soudu o zbavení rodičovských práv matky, nebo doklad o jejím prohlášení za nezvěstnou.
Muži ve věku 18–22 let mají výjimku a vycestovat mohou. Výjimka se však nevztahuje na osoby zastávající vymezené pozice v orgánech státní správy či samosprávy, které mohou vycestovat pouze na pracovní cestu. Ukrajinský server Unian upozorňuje na novější vývoj, kdy od začátku roku 2026 se ve Verchovné radě projednává řada návrhů zákonů na zpřísnění pravidel výjezdu civilistů do zahraničí, přičemž někteří tvrdí, že usnesení o výjezdu mužů 18–22 let bylo chybou a že ve vládě existují zastánci zavedení dalších omezení. Jak je zřejmé z výše uvedného výčtu možnost opustit Ukrajinu je velmi přísná a administrativně náročná.
Jak to funguje prakticky na českých KACPU?
České Ministerstvo vnitra vyžaduje důkaz o tom, že lidé mohou opustit Ukrajinu. Plnění vojenských povinností lze doložit několika způsoby, ale doložení eVOD (elektronický vojenský evidenční doklad) a prokázání jeho platnosti je nezbytné ve všech případech. Ten je dostupný v aplikaci Reserv+ a musí být předložen v listinné podobě, v jakékoliv jiné podobě (např. snímek obrazovky) se neakceptuje. Aktuálnost se prokáže nahlédnutím přímo do profilu v aplikaci Reserv+ v elektronickém zařízení. V listinné podobě musí být úředně ověřen zastupitelským úřadem Ukrajiny. Úředně ověřený dokument nesmí být starší než 3 pracovní dny před podáním žádosti o dočasnou ochranu. Dále je třeba doložit ukrajinské hraniční výjezdové razítko v platném ukrajinském cestovním dokladu vyznačené po vydání rozhodnutí a zároveň eVOD.
Bod 18 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady popisuje dva alternativní způsoby prokázání: buď legální překročení hranice/výjezdní razítko samo o sobě představuje důkaz oprávnění, nebo musí osoba předložit ověřitelný doklad typu Reserv+. Použitý text v rozhodnutí říká, že eVOD má sloužit jako náhradní důkaz, pokud výjezdní razítko chybí, ne jako doplněk k němu.
Český postup přesto vyžaduje i eVOD navíc. To jde nad rámec toho, co rozhodnutí vyžaduje, a je to v rozporu s bodem 18, který zdůrazňuje cíl omezit formality na minimum a umožnit rychlé ověření.
Závěrem
Zda je nová podmínka v souladu s unijním právem zřejmě někdy posoudí až SDEU. Je napadnutelná ze dvou důvodů, které se vzájemně posilují. Rada ji vložila do prodloužení podle článku 4, ačkoli osobní rozsah smí měnit jen aktivační rozhodnutí podle článku 5, a navíc jejím obsahem je nový důvod pro vyloučení, který přesahuje taxativní výčet článku 28. Prováděcí akt přitom nesmí měnit podstatné prvky směrnice.
Zda je nová podmínka v souladu s unijním právem zřejmě někdy posoudí až SDEU. Je napadnutelná ze dvou důvodů, které se vzájemně posilují. Rada ji vložila do prodloužení podle článku 4, ačkoli osobní rozsah smí měnit jen aktivační rozhodnutí podle článku 5, a navíc lze namítat, že jejím obsahem je fakticky nový důvod pro vyloučení, který přesahuje taxativní výčet článku 28 (i když jde o spornou otázku klasifikace, u níž existují argumenty na obou stranách). Prováděcí akt přitom nesmí měnit podstatné prvky směrnice.
Současně, je jasné, že možnost ukrajinských mužů legálně opustit zemi je za stávající ukrajinské právní úpravy značně omezená a podmíněná splněním řady formálních náležitostí. Na tuto již tak náročnou situaci pak navazuje český administrativní postup, který jde v jednom bodě nad rámec toho, co vyžaduje samotné prováděcí rozhodnutí Rady. Zatímco odůvodnění rozhodnutí (bod 18) počítá s tím, že výjezdní razítko a doklad eVOD jsou dva alternativní způsoby prokázání oprávněnosti výjezdu (eVOD má nastoupit až tam, kde legální odchod nelze doložit jinak) české Ministerstvo vnitra vyžaduje předložení eVOD bez výjimky, i když žadatel disponuje platným výjezdním razítkem.