Co přináší tzv. bezpečnostní novela a kde se v ní skrývají největší rizika? Ve dvoudílné analýze shrnujeme nejproblematičtější body návrhu, který je nyní v Poslanecké sněmovně – od obcházení odborné diskuse až po systémové změny. V první části představíme změny, které se týkají dočasné ochrany, v další části se pak zaměříme na obecné změny v zákoně o pobytu cizinců i zákoně o azylu.
Dne 25. května vláda schválila tzv. bezpečnostní novelu, kterou se mění několik zákonů upravujících postavení osob s dočasnou ochranou, řadu procesních aspektů v zákoně o azylu, pobyt cizinců i trestní zákoník. Materiál byl předložen vládě bez meziresortního připomínkového řízení. Nyní je v Poslanecké sněmovně. Shrnu z mého pohledu nejproblematičtější ustanovení ve vztahu k dočasné ochraně.
Obcházení připomínkového řízení
Než vláda předloží zákon parlamentu, měl by návrh (ideálně) projít meziresortním připomínkovým řízením. Ostatní ministerstva, krajské úřady, obce, i veřejný ochránce práv mají možnost vznést své připomínky. Předkladatel je musí vypořádat, tedy buď akceptovat, nebo věcně odůvodnit, proč je odmítá. Připomínkové řízení není nějaký zbytečný formalismus či obstrukce, ale odhaluje věcné chyby a nedomyšlené dopady dříve, než zákon vstoupí v platnost. Současně zajišťuje, že dotčené subjekty mají možnost se vyjádřit a spousta věcí se vysvětlí při projednávání připomínek. Současně vytváří veřejný záznam o tom, proč byl zákon přijat v té podobě, v jaké byl přijat, což je důležité při pozdějším výkladu.
Předkládací zpráva uvádí, že návrh neprošel klasickým připomínkovým řízením, protože příslušná výjimka byla sjednána na jednání koaliční rady za přítomnosti předsedy Legislativní rady vlády. Ten však situaci ve svém stanovisku pojmenovává poměrně otevřeně. Návrh nebyl Legislativní radě vlády předložen k projednání a z časových důvodů ho nemohly posoudit ani její pracovní komise. Předseda rady proto musel využít výjimky a vydat pouze vlastní stanovisko. V něm upozornil, že absence meziresortního připomínkového řízení nedala prostor k odborné diskusi ani k odstranění věcných, právních či legislativních nedostatků. Přestože byl návrh před předložením vládě částečně upraven na základě neformálních podnětů Úřadu vlády, nadále vykazuje vady, které by měl předkladatel v průběhu dalšího legislativního procesu napravit. Vynechat připomínkové řízení s odkazem na koaliční dohodu znamená zaměnit politickou pohodlnost za odbornost. A v cizinecké oblasti to rozhodně není poprvé, co novela prochází bez meziresortního připomínkového řízení.
Pozitivní změny týkající se dočasné ochrany
Předkladatel z zákona Lex Ukrajina odstranil dva důvody nepřijatelnosti žádosti. V případě, že někdo požádal o dočasnou ochranu v jiném členském státě (aniž by ji tam získal) a následně se přesunul do České republiky, jeho žádost nemůže být vyhodnocena jako nepřijatelná. Reaguje tak na judikaturu SDEU ve věci Krasiliva.
Další důvod nepřijatelnosti spočívá ve vyčerpání kapacit (poté co MV oznámilo Komisi možné riziko vyčerpání kapacit). Ani tato nepřijatelnost neprošla přes NSS. Zákonodárce reagoval a ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) a § 3 odst. 3 vypustil.
A konečně, po letech, odstranil výluku soudního přezkumu v případě nepřijatelných žádostí o dočasnou ochranu. Správní soudy už v roce 2022 konstatovaly (stejně jako veřejný ochránce práv), že výluka není možná s ohledem na čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. Potvrdil to i SDEU v rozsudku Krasiliva.
To je k pozitivním změnám vše.
Sporné a chybějící změny
Některé změny, které jsou potřeba, v návrhu chybí – třeba ty, které vyjudikovaly správní soudy či SDEU. Některé jsou naopak sporné.
Nepřijatelnost dočasné ochrany
V návaznosti na rozsudek Krasiliva NSS dovodil, že nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu, i v případě, že někdo dříve měl dočasnou ochranu v jiném členském státě, není v souladu s unijním právem. Dospěl k závěru, že státní příslušníci Ukrajiny, jimž byla již poskytnuta dočasná ochrana, mají právo na přemístění svého pobytu do dalšího členského státu. Podle NSS ke stejnému závěru dospěla i Komise ve svém vyjádření k řízení. Ve svém rozhodnutí pak stanovil OAMP podrobný návod, jak postupovat. Každou žádost musí OAMP věcně projednat.
Tímto se OAMP neřídí. Stále všechny žádosti vyhodnocuje jako nepřijatelné. Jedinou cestou jsou zásahové žaloby přes správní soudy.
I tento důvod nepřijatelnosti by měl být ze zákona odstraněn – odporuje konstantí judikatuře NSS.
Vztah dočasné a mezinárodní ochrany
Podle § 6 odst. 5 Lex Ukrajina se řízení o mezinárodní ochraně přerušuje po dobu trvání dočasné ochrany. S ohledem na rozsudek SDEU Framholm a stanovisko GA ve věci Jilin (zatím bez rozsudku) si myslím, že by měla být změněna i tato úprava. Rozsudek Framholm odpovídá na otázku, zda členský stát může odmítnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu jen proto, že žadatel již má dočasnou ochranu. Soudní dvůr dospěl k závěru, že to možné není. Členské státy mají povinnost žádost meritorně posoudit, a to nejprve z hlediska splnění podmínek pro status uprchlíka a následně, nejsou-li tyto podmínky naplněny, také z hlediska doplňkové ochrany.
Členský stát nemůže žádost o dočasnou ochranu označit za nepřípustnou jen proto, že žadatel již má dočasnou ochranu, protože účelem dočasné ochrany je mimo jiné zajistit řádné fungování systému mezinárodní ochrany (bod 47). Dočasná ochrana okamžitě zaručuje lidem nižší stupeň ochrany, ale pak mohou po náležitém posouzení situace získat mezinárodní ochranu (bod 48). Žádné ustanovení kvalifikační směrnice nestanoví, že osobám požívajícím dočasné ochrany nelze přiznat doplňkovou ochranu (bod 55) a to, že osoba požívá dočasné ochrany, není mezi taxativními důvody nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu (bod 59). Okolnost, že žadatel již požívá dočasné ochrany, je v této souvislosti irelevantní.
V probíhající věci Jilin pak generální advokát formuloval určité limity. Směrnice sice umožňuje členským státům přizpůsobit vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu skutečnému počtu žádostí a své rozhodovací kapacitě, neumožňuje však „drastické pozastavení sine die všech řízení o mezinárodní ochraně zahájených na základě žádostí podaných osobami požívajícími dočasné ochrany" (bod 46). Automatické časově neomezené přerušení všech řízení bez ohledu na jejich dopad na azylový systém je podle generálního advokáta s touto logikou neslučitelné (bod 50). Česká úprava těmto limitům odporuje.
Zánik dočasné ochrany z důvodu převedení adresy na ohlašovnu
Lex Ukrajina (§ 5 odst. 8 písm. d)) stanoví, že pokud se držitel dočasné ochrany nezdržuje na uvedené adrese, převede jeho adresu na ohlašovnu a po 90 dnech cizinci dočasná ochrana zanikne ze zákona.
Směrnice o dočasné ochraně stanoví taxativní důvody pro vyloučení z dočasné ochrany a přehlášení adresy mezi nimi není. Česká právní úprava tak jde nad rámec směrnice a rozšiřuje důvody zániku ochrany způsobem, který unijní právo nepřipouští. Vedle toho je celý mechanismus procesně vadný. Cizinec se o změně adresy na ohlašovnu nedoví žádným oficiálním způsobem a zjistí ji až při jiném administrativním úkonu. Nemá tedy šanci pochybení napravit. Důvody, proč se osoba na ohlašovně ocitne, přitom mohou být čistě formální – nesprávně vyplněný doklad o ubytování, spor s ubytovatelem nebo pobytová kontrola cizinecké policie, která cizince nezastihla doma, protože byl v práci nebo u lékaře. OAMP dokonce není povinen cizince vyzvat k odstranění vady podání, ačkoli taková povinnost plyne ze správního řádu i z judikatury NSS ve srovnatelných situacích. Výsledkem je systém, v němž administrativní pochybení, nebo nepřítomnost doma v době policejní kontroly, vede bez jakéhokoli řízení, bez oznámení a bez možnosti obrany k zániku dočasné ochrany u lidí, kteří v České republice reálně žijí, pracují a mají zde děti ve školách. Navzdory tomu, že je tento důvod zániku v rozporu s unijním právem, jak deklarovaly jak správní soudy, tak veřejný ochránce práv, bezpečnostní novela ho neodstraňuje.
Obnovení článku 11 směrnice o dočasné ochraně
Nové znění § 3 odst. 3 Lex Ukrajina říká, že se ČR zavazuje převzít zpět osobu, které udělila dočasnou ochranu, pokud se neoprávněně zdržuje v jiném členském státě nebo se tam pokouší vstoupit. To je přímá reakce na článek 11 směrnice, který umožňuje zpětné přebírání osob. Pokud se osoba s dočasnou ochranou udělenou v ČR neoprávněně přesune do jiného členského státu, ČR ji musí převzít zpět. Členské státy se však při přijetí prováděcího rozhodnutí Rady dohodly, že článek 11 směrnice nebudou uplatňovat. To znamená, že se na státní příslušníky Ukrajiny nepoužije režim nuceného navracení. Proto mohou pobývat v novém členském státě. Namísto dvoustranné dohody, kterou směrnice předvídá, nastoupila dohoda mnohostranná.
Navrhovaný § 3 odst. 3 implementuje do českého práva povinnost ČR převzít zpět osoby s českou dočasnou ochranou, které se neoprávněně zdržují v jiném členském státě. To je ale přesně ten mechanismus, který byl na evropské úrovni kolektivně vypnut. Česká republika tedy jednostranně zavádí do vnitrostátního práva povinnost, která v evropském rámci od roku 2022 neexistuje. Tato dohoda je pro Českou republiku závazná a nelze se od ní jednostranně odchýlit, jak to udělala České republika.
Rozšíření důvodů zániku dočasné ochrany ze zákona
Dále zákonodárce rozšířil důvody zániku dočasné ochrany ze zákona a zavedl dva nové důvody. V případě, že se držitel dočasné ochrany zdržuje déle než 30 dnů mimo Schengenský prostor, dočasná ochrana automaticky zanikne. Stejně tak zanikne nabytím právní moci rozsudku ukládajícího trest vyhoštění nebo trest za spáchání trestného činu uvedeného v § 80 odst. 1 trestního zákoníku, nebo je-li vykonatelné rozhodnutí o správním vyhoštění.
Osoby prchající z Ukrajiny mají přirozeně vazby na Ukrajinu – mohou tam mít příbuzné, majetek, nebo se potřebují vrátit. Problém vidím v zániku ze zákona bez možnosti určitého správního uvážení v konkrétních případech. I Komise ve svých QA rozlišuje mezi dobrovolným návratem na Ukrajinu a krátkodobými návštěvami. K té druhé kategorii výslovně uvádí, že jakýkoli krátký návrat na Ukrajinu (za rodinou, pro doklady nebo za účelem záchrany blízkých) nemá být členskými státy považován za dobrovolný návrat ve smyslu článku 21 směrnice, který by opravňoval k odejmutí dočasné ochrany a zániku práv s ní spojených. Komise používá pojem short return nebo short-term visits, ale nijak je časově nedefinuje. K cestám mimo Schengen obecně pak Komise neříká, že by nepřítomnost v EU vedla k automatické ztrátě povolení k pobytu. Rozlišující kritérium není délka pobytu mimo EU, ale to, zda jde o dobrovolný návrat. To by měl respektovat i zákon.
Nemožnost získat cizinecký pas či cestovní průkaz totožnosti
Lidé s dočasnou ochranu nebudou mít možnost získat cestovní průkaz totožnosti a cizinecký pas. Dosavadní úprava přiznávala tuto možnost lidem, kteří z důvodů nezávislých na své vůli nemohli cestovní doklad získat u orgánů země původu. Nová úprava tuto pojistku odstraňuje a zároveň vylučuje vydání dokladů držitelům dočasné ochrany a držitelům “ukrajinského” víza za účelem strpění.
Chápu, že v některých případech si držitelé dočasné ochrany z Ukrajiny cestovní doklad obstarat mohou, a to akceptuji. Jsou ale skupiny, pro které to není možné. První z nich jsou držitelé dočasné ochrany z Ruska a Běloruska, kteří budou mít problém se získáním cestovního dokladu na své ambasádě, protože získali dočasnou ochranu na základě toho, že se do země původu nemohou vrátit za bezpečných a trvalých podmínek. Druhou skupinou jsou ti, kteří do České republiky přišli jako děti a jejichž pas mezitím propadl. Aby si vyřídili nový, potřebují vojenský registrační doklad prostřednictvím aplikace Резерв+ (кабінет призовника, військовозобов'язаного та резервіста). Jenže muži, kteří opustili Ukrajinu před dosažením plnoletosti, v systému Reserv+ figurují jako hledaní, a aby tento status odblokovali, musí se fyzicky dostavit na odvodní komisi na Ukrajině. V praxi to znamená, že mladý muž, který přijel do ČR třeba v devíti letech, si pas bez cesty na Ukrajinu, a s ní spojeného rizika odvodu, vyřídit nemůže. Praktický dopad je zřejmý. Osoby, které nemohou získat cestovní doklad, zůstanou bez jakéhokoli dokladu.
Proto plošné vyloučení možnosti získat cestovní průkaz totožnosti nebo cizinecký pas považuji za naprosto nepřiměřené a v důsledku kruté. Bez takového dokladu se těžko žije.
Nově udělená dočasná ochrana pro druhožadatele
Zákon zavádí nové výjimky pro ty, kteří měli dočasnou ochranu nebo jiný pobyt dříve v jiném členském státě. Podle důvodové zprávy se cizinci podávající novou žádost o udělení dočasné ochrany do České republiky stěhují a přesouvají nikoli v přímém důsledku ozbrojeného konfliktu. Podle důvodové zprávy se proto uplatní instituty typické pro běžnou ekonomickou migraci. Cizinci by měli podávat žádosti o pobytové oprávnění na velvyslanectví ČR. Tito lidé, pokud budou chtít pracovat, budou muset požádat Úřad práce o povolení k zaměstnání. Současně, § 7 odst. 2 držiteli dočasné ochrany neumožňuje opustit a znovu vstoupit na území (vízum s počtem vstupů 0). Získají vízum, které neumožní cestování přes hraniční přechod. „Rovněž se omezuje možnost opětovných vstupů a výstupů do EU, cizinci se chtěli přestěhovat do ČR.”
Znamená to, že i když takový člověk vycestuje, nebude se moct vrátit? Na dočasnou ochranu zřejmě ne. Když ale ta po 30 dnech strávených na Ukrajině zanikne ze zákona, bude moct cizinec přijet na bezvízový styk (90 dní v rámci 180 dnů) a znovu požádat o dočasnou ochranu?
Odpověď není jasná, a to samo o sobě vypovídá o kvalitě legislativního procesu. Opakovaná žádost o dočasnou ochranu je možná a vízum s počtem vstupů 0 je tak jen další administrativní komplikací. Nedává to smysl. Druhožadatelé sice ochranu dostanou, ale trochu je potrestáme za to, že předtím měli dočasnou ochranu v jiném členském státě - když chtěli do ČR, mají zůstat v ČR a nikam nejezdit. Jenže tohle není legislativa. To je hádka na pískovišti: ty jsi byl tam, tak teď budeš sedět tady.
Zvláštní dlouhodobý pobyt
Zákon pak doplňuje pravidla zvláštního dlouhodobého pobytu (ZDP). Obecně na něj není právní nárok a zákon vylučuje použití správního řádu. Nově vylučuje soudní přezkum. Vím, že se jedná o národní pobyt, a nikoliv unijní. Přesto článek 36 odst. 2 Listiny říká, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. ZDP je povolení k pobytu na 5 let. Jde tedy o rozhodnutí s velmi významným dopadem do života dotčené osoby.
Ústavní soud přitom opakovaně zdůraznil, že výluky ze soudního přezkumu je třeba vykládat restriktivně. Při výkladu kompetenčních výluk musí být šetřeno podstaty a smyslu základního práva na soudní ochranu a v pochybnostech je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že daný úkon přezkoumat lze.
Závažnost výluky soudního přezkumu dokládá i nedávný rozsudek Městského soudu v Praze z února 2026, který se týkal právě ZDP. Žalobci OAMP zrušil termín pro pořízení biometrických údajů na základě negativního stanoviska policie (fakticky mu byl odepřen přístup k ZDP) přičemž se nedozvěděl obsah ani odůvodnění tohoto stanoviska. OAMP v řízení argumentoval výlukou soudního přezkumu. Přitom ale v době vydání rozsudku výluka soudního přezkumu neplatila. OAMP aplikoval politické přání ještě dříve, než vůbec prošlo legislativním procesem. Městský soud sice žalobu zamítl, ale nikoliv proto, že by o ní nesměl rozhodovat (jak chtěl OAMP). Zamítl ji věcně s odkazem na specifickou, vysoce neformální procesní konstrukci ZDP.
Klíčové však je, na čem soud svůj závěr o ústavní souladnosti tohoto systému postavil. Model bez spisu a bez standardních procesních práv je podle soudu přijatelný právě proto, že žadatel může podat zásahovou žalobu a soud pak přezkoumá, zda ministerstvo postupovalo zákonně, zda použilo správná data a zda nedošlo k libovůli. Ochrana práv žadatele je tedy podle soudu zajištěna ex post soudním přezkumem. Novela však tento soudní přezkum výslovně vylučuje. A to je stav, který je z hlediska článku 36 odst. 2 Listiny problematický.
ZDP spoléhá na digitalizaci a automatizované procesy. Pokud systém funguje v automatizovaném režimu, žadatel nemá možnost ovlivnit průběh procesu, nahlédnout do podkladů ani je zpochybnit. Tento požadavek plyne z článku 22 nařízení GDPR, který zaručuje právo nebýt předmětem rozhodnutí založeného výlučně na automatizovaném zpracování, pokud má takové rozhodnutí právní účinky. O to více považuji soudní přezkum za nezbytný. Musí existovat soudní kontrola, která je zde jedinou zárukou proti chybám.
Ustanovení § 8b Lex Ukrajina stále výslovně vylučuje nárok držitelů ZDP na standardní sociální dávky. Přitom podmínky pro získání ZDP jsou nastaveny právě tak, aby jej získali ti nejlépe integrovaní – lidé s vysokým příjmem, kteří nečerpají humanitární dávky a s dětmi ve škole. Zůstávají však mimo standardní sociální systém a v případě nouze nemají přístup k nástrojům, které jsou dostupné cizincům s jinými pobyty. A přejít zpátky do dočasné ochrany nemohou (což považuji za sporné). Zákon tak odměňuje integraci pobytovým statusem, ale zároveň tyto lidi udržuje v odděleném, méně chráněném systému.
Zpřísnění humanitární dávky
Humanitární dávka v sociálním Lexu byla od počátku koncipována jako rychlá překlenovací pomoc osobám prchajícím před ozbrojeným konfliktem, poskytovaná co nejjednodušším způsobem a bez správního řízení. To posvětil i Ústavní soud, kdy konstatoval, že vyloučení správního řádu bylo v dané situaci (humanitární krize) legitimní a ústavně konformní, neboť cílem bylo zajistit rychlé a efektivní hmotné zabezpečení velkého počtu osob. Ústavní soud zdůraznil, že i přes tuto výluku se na řízení stále uplatní základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu), které umožňují překlenout případné mezery v zákonné úpravě a zajistit ochranu subjektivních veřejných práv jednotlivců. V průběhu let prošla dávka zásadní proměnou, od plošné pomoci k cílené podpoře pro ty, kdo si základní životní potřeby ani náklady na bydlení nemohou pokrýt z vlastních zdrojů. Novela tento vývoj posouvá dále a zavádí tři nové podmínky.
První z nich je podmínka fyzického pobytu. Nově musí cizinec pobývat na území ČR minimálně 16 dní v příslušném kalendářním měsíci, přičemž splnění této podmínky se bude ověřovat kontrolou cestovního dokladu.
Druhá, věcně významná změna, zavádí podmínku aktivity. Cizinec musí pracovat, být samostatně výdělečně činný nebo veden v evidenci uchazečů o zaměstnání. Zákon stanoví výjimky pro zranitelné skupiny: děti, studující do 26 let, těhotné ženy, osoby pečující o malé dítě, osoby starší 65 let, osoby s omezením soběstačnosti a dočasně práce neschopné. Pokud někdo ze společně posuzované domácnosti podmínku aktivity nesplňuje, jeho podíl na dávce ani náklady na bydlení se nezapočítají, majetek se však při posouzení nároku zohledňuje nadále.
Třetí změna se týká sankcí. Dosavadní úprava umožňovala sankcionovat zamítnutím žádosti pouze žadatele, pro daný měsíc. Nově sankce dopadá i na společně posuzované osoby a trvá tři měsíce. Pokud kdokoli z domácnosti nevyhoví výzvě úřadu práce nebo uvede nepravdivé údaje, jeho dávka bude po tuto dobu nulová a nezapočítají se mu ani náklady na bydlení a v následujících třech měsících mu dávka nenáleží vůbec.
Navržené změny sledují legitimní cíl; mají zajistit, aby dávku čerpali ti, kteří ji skutečně potřebují. Zdá se mi, že tak činí velmi restriktivně. Tříměsíční období bez dávky je velmi přísné. Taková absence příjmu přitom pro rodiny závislé na dávce může znamenat ztrátu bydlení nebo neschopnost pokrýt základní životní potřeby a tvrdě dopadá na celou posuzovanou domácnost. Řízení nepodléhá správnímu řádu. Neexistuje standardní odvolání ani přezkum. Současně platí, že sankce tří měsíců nulové dávky nastupuje ode dne zjištění, tedy může dopadnout na zcela jiné období, než ve kterém k pochybení došlo. Pokud někdo například neuvedl správně příjem před rokem a pochybení se zjistí nyní, sankce ho postihne v současnosti. To je z hlediska právní jistoty velmi problematické.
Přitom za povšimnutí stojí otázka, kterou novela neřeší a která by si zasloužila vysvětlení. Proč osoby s dočasnou ochranou, z nichž některé pobývají v České republice třeba i čtyři roky, nadále mohou/musí čerpat jen humanitární dávku místo toho, aby byly zařazeny do standardního systému státní sociální podpory. Z dávky se stal trvalý nástroj sociální ochrany pro skupinu lidí, kteří mají v ČR práci, děti ve školách a platí daně. Systém státní sociální podpory přitom nabízí propracovanější nástroje, lépe zohledňuje individuální situaci a poskytuje standardní procesní záruky včetně odvolání a soudního přezkumu.