Hodnocení situace v zemi původu soudy – proč vznikají rozpory a jak k nim přistoupit?

Stejná informace o zemi původu, ale odlišný výsledek u různých soudů. To je situace, která se nyní objevuje ve vztahu k Ukrajině. Zatímco v některých rozhodnutích četly soudy informace o situaci na Ukrajině jako podklad pro závěr o hrozbě celoplošného nebezpečí a nemožnosti návratu (např. Městský soud v Praze nebo Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci), jiné soudy stejné informace hodnotily jako nedostatečné pro závěr o nemožnosti navrácení a poukazovaly na možnost vnitřního přesídlení(viz např. Krajský soud v Brně nebo Krajský soud v Plzni). Rozpory v hodnocení informací o zemi původu se ale netýkají pouze situace na Ukrajině a objevují i ve vztahu k jiným zemím. Živý je např. i rozpor ohledně hodnocení situace v Sýrii, kde např. Krajský soud v Hradci Králové akcentoval bezpečnostní vývoj ve prospěch navrácení, zatímco např. Městský soud v Praze naopak zohlednil eskalaci v důsledku konfliktu mezi USA a Íránem.

Rozpory obecně nejsou ničím výjimečným. Využívání informací o zemi původu (COI) ale budí zdání objektivního popisu situace v zemi původu. Z toho bychom mohli dovodit, že kvalitní informace by v zásadě měly vést ke shodným výsledkům. Zpochybnit je však možné již samotný předpoklad objektivity COI. Jak např. zdůrazňují Gibb a Good, označování COI za „objektivní“ opomíjí jejich kontextuální a interpretativní charakter. Bödstorm pak poukazuje na neobjektivitu COI v souvislosti s jejich intertextualitou. Ve zkratce lze její argument shrnout tak, že způsob, jakým instituce zacházejí s texty, jak je kopírují, vytrhávají z kontextu a propojují (intertextualita), zásadně formuje azylová rozhodnutí a výsledky řízení. Prací s původními zdroji a jejich zkracováním a individualizovaným výběrem toho, co rozhodující orgán či soud považuje za důležité, dochází k zásadní změně povahy informace. Empirický výzkum navíc ukazuje, že přístup soudů k využití COI může být instrumentální a může jim pomáhat utvrdit se v předem zaujatém stanovisku. To může být jedno z vysvětlení, proč k rozdílům dochází. Právě proto je potřeba podrobněji zkoumat, co za nimi stojí a jak s nimi pracovat.

Tento příspěvek rozhodně nemá ambici komplexně zmapovat rozhodovací praxi (to je běh na delší trať), ani podrobně právně analyzovat problematiku hodnocení bezpečnostní situace. Chci v něm pouze upozornit na to, co může ovlivňovat práci s COI a otevřít diskusi o tom, co s tím.

Jaké techniky práce s COI vedou k rozdílům?

Problematice se podrobně věnuje inspirativní článek z roku 2022 s trefným podtitulem It’s Not What You Know, It’s How You Use It. Rozdílné techniky práce s COI mapuje na německé případové studii hodnocení situace v Sýrii. Základem pro studii byla rozdílná rozhodovací praxe ve vztahu k situaci odpíračů vojenské služby v Sýrii. Zatímco část soudů konstatovala, že tito žadatelé naplňují definici uprchlíka, další část dospěla k závěru o nároku „pouze” na doplňkovou ochranu. Podle studie byla řada COI hodnocena protichůdným způsobem, a to jak  v otázce špatného zacházení, nedostatku vojenského personálu i lidskoprávních porušení. Stejná informace tak vedla k odlišnému právnímu hodnocení a s informacemi soudy pracovaly do jisté míry instrumentálně, ve prospěch závěru, kterého chtěly dosáhnout.

Článek identifikuje několik technik, kterými soudy selektivně buď vyzdvihovaly nebo naopak  bagatelizovaly význam konkrétní informace. Zde uvádím jejich přehled, protože uvědomění si jejich případného podprahového použití je z mého pohledu klíčové pro diskusi o tom, z čeho pramení rozdíly:

• Hodnocení COI, tj. problematizace nebo naopak vyzdvihnutí zdroje;

• Rekontextualizace COI, konkrétněji:

  • Rámování informace: zasazení určité informace do zcela jiného kontextu. Táž zpráva o válečných zločinech tak například posloužila v jednom případě jako podklad pro závěr, že k pronásledování nedochází, zatímco ve druhém jako důkaz o represivním charakteru státu podporující závěr o pronásledování.

  • Selektivní zahrnutí informace: projev typického potvrzovacího zkreslení (confirmation bias). Soudy do rozhodnutí selektivně zahrnovaly primárně ty informace, které podporovaly jejich konečný závěr.

  • Drobná modifikace informace: zatímco informace podporující předem zvolený závěr jsou často uváděny bez modifikace (přímou citací), nevhodné informace jiná rozhodnutí parafrázovala s určitými úpravami a slovy, která částečně snižovala jejich význam (např. použití výrazů jako „i když“, „nicméně“, „jenom“ a dalších formulací, které v daném kontextu vytvářejí zdání marginality jevu).

• Způsob citace informace: úzce souvisí s předchozím bodem. Jde o volbu, zda zprávu v rozhodnutí citovat přímo, nebo ji pouze parafrázovat s připojením hodnotícího kontextu podporujícího předpokládaný závěr.

Je otázkou, do jaké míry jsou výše popsané techniky opravdu instrumentální (účelové) a do jaké míry jsou naopak přirozeným důsledkem povahy COI a změn vznikajících při podstatném zkracování informací a vytrhávání jejich střípků z mnohem širšího a komplexnějšího kontextu. Na důsledku – tedy na rozdílech v hodnocení situace na základě totožných informací – to však nic nemění.

Hodnocení povahy konfliktu

Jak jsem již uvedla, výzkum toho, proč obdobné případy a hodnocení informací ve vztahu ke stejné zemi dopadnou jinak, u nás chybí. U aktuální vlny rozhodnutí (cca od počátku roku 2026) dochází k rozdílům především ve vztahu k hodnocení povahy konfliktu a bezpečnosti západních částí Ukrajiny. Na to pak navazuje otázka hodnocení možnosti vnitřního přesídlení.

Soudy opírají své posouzení především o zprávu OAMP z ledna 2026 a výsledky zjišťovací mise na Ukrajině z února 2026. Soudy, které rozhodly ve prospěch navrácení, zdůraznily stabilizaci konfliktu ve východní části země, významné geografické omezení konfliktu (Krajský soud v Brně, sp. zn. 33 Az 7/2026, bod 32) a nízkou četnost útoků v Zakarpatské oblasti, přičemž civilní ztráty jsou podle nich lokalizovány do frontových oblastí (Krajský soud v Plzni, sp. zn. 35 Az 7/2026, bod 38). V prvním zmiňovaném případě Krajský soud v Brně použité podklady hodnotil jako dostatečně podrobné a aktuální, a konstatoval, že „soudu není známo, že by v současnosti existoval konkurenční podkladový materiál, který by poznatky plynoucí z dané zprávy zpochybňoval, příp. judikatura, která by závěry těchto zpráv vyvracela či relativizovala” (bod 34 rozsudku). Krajský soud v Plzni pak rovněž opakovaně zdůraznil absenci skutečností, které by vyvracely proveditelnost vyhoštění (viz např. 33 A 48/2026, bod 47).

Oponentní závěry naopak na základě totožných informací zdůraznily schopnost ruských ozbrojených sil zasahovat celé území Ukrajiny (Městský soud v Praze, sp. zn. 30 Az 4/2026, bod 31, nebo Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci, sp. zn. 74 Az 8/2026, bod 18). Jejich hodnocení se neopíralo o zpochybnění informací ani o závěr o nedostatečnosti dostupných podkladů, ale výhradně o jinou interpretaci dostupných informací a především o odlišné hodnocení míry násilí v zemi původu.

Ukazuje se rovněž jistá míry selektivnosti informací stvrzující hodnocení COI. Rozsudky, které konstatovaly nemožnost navrácení do země původu pracovaly s vybranými novinovými zprávami o izolovaných útocích, případně obecnějšími články o situaci na Ukrajině (30 Az 4/2026, bod 33, 74 Az 8/2026, bod 19; 60 Az 2/2025, bod 65). Žádný doposud dohledaný rozsudek se závěrem ve prospěch možnosti navrácení nicméně na doplňující zdroje z médií neodkazoval, ani je v odůvodnění nijak neadresoval. Je přirozené, že soud, který konstatuje možnost navrácení, nevyužije novinové články o útocích ve prospěch své argumentační linky, konfrontování, případně vyvrácení relevance podobných informací, ale myslitelné je. Rozsudky podporující možnost navrácení naopak odkazovaly na rozhodovací praxi německých soudů (viz např. 33 A 48/2026, bod 44  nebo 35 A 30/2026, bod 31), která neshledala obecnou překážku vycestování  To je přirozeně linka, která se zatím neobjevuje v rozsudcích nepodporujících možnost navrácení, a to ani v podobě vyvrácení daného argumentu nebo konfrontace se závěry německých soudů. Důraz právě na judikaturu německých soudů je ale rovněž selektivní, protože zatímco Německo má dle statistik EUAA ve vztahu k Ukrajině nízkou míru uznání (recognition rate), jiné státy např. Francie, ochranu dle statistik stále poskytují ve velmi vysoké míře.

Když to shrnu, lze odraz v předchozí části identifikovaných problémů a jisté instrumentalizace při použití COI vidět i v rozhodnutích týkajících se Ukrajiny. Záhy však dodávám, že vím, že teoretický poukaz na neobjektivitu COI a na možné problémy spojené s technikami práce s nimi nevyřeší pro soudy praktický problém, jak a na základě čeho případ, který mají před sebou, rozhodnout. Otázka relativizace objektivity COI je tak nepochybně zajímavá pro hlubší uvědomění si jejich limitů, k řešení případu ale soudce a soudkyně nepřiblíží. Otázka technik práce s COI a jejich potenciálního instrumentálního použití již může mít praktičtější dopady z hlediska sebekontroly soudců a soudkyň nad výběrem zpráv a jejich zpracováním. Případ je ale jednoduše potřeba v určitém bodě rozhodnout a nepochybně není prostor pro neustálé zpochybňování analýzy COI. Dá se s tím tedy něco dělat?

Co s tím?

Autoři výše citované německé případové studie nabízejí dvě praktické možnosti ke zvážení, a to (1) zavedení country-guidance případů, tedy do jisté míry formalizované precedentní judikatury k situaci v zemi původu jako výchozího rámce posuzování, jak to funguje např. ve Spojeném království, a (2) vytvoření centralizovaných COI jednotek, které umožní interdisciplinární a konzistentní přístup ke zpracování COI, přičemž jako příklad uvádějí EUAA. V závěru pak poukazují na jistou skepsi spojenou s možností metodicky vést soudy ohledně používání COI. Doplňují ji konstatováním, že jakékoli pokyny pravděpodobně nedosáhnou požadovaného účinku, dokud mají soudy prostor k uvážení, v rámci kterého se soustředí méně na to, co lze ze zpráv reálně zjistit, a více na to, jak lze zprávy využít k podpoře vlastního odůvodnění.

Poslední konstatování je přirozeným důsledkem zachování nezávislosti v rozhodování a odlišná práce s COI se vyloučit jednoduše nedá. Je možné jej tedy přetavit spíše do apelu na co nejkorektnější práci s COI, která předchází rozhodnutí, a na snahu co nejvíce se oprostit od případných předběžných domněnek při hodnocení situace (lze odkázat např. na příručku EUAA k soft skills azylových soudců a soudkyň, zahrnující i část k poznání vlastního bias). Tento jev však může být posílen tím, že je rozhodování samosoudcovské. Možná bychom mohli otevřít diskusi o tom, zda není na místě zvážit zavedení senátů jako určitého korektivu individualizovaného hodnocení. Je však zřejmé, že takový krok by mohl být problematický z hlediska kapacitních možností soudů.

Otázka centralizace a výraznější podpory při práci s COI je již předmětem řešení i v ČR. Ačkoli se nepochybně jedná o pozitivní krok ke sjednocení práce s COI, rozhodně se nejedná o samospásné řešení, tím spíše v případech, kde není problematická samotná informace (případně její absence), ale spíše její interpretace a praktická aplikace. Z tohoto pohledu se jako efektivnější řešení jeví obdoba country-guidance případů. Nedá se říct, že by se jednalo o zcela převratné řešení a nepochybně se s touto myšlenkou dá do jisté míry pracovat i v našem právním řádu. Velmi měkkou podobu podobného vedení může představovat již nyní publikace rozhodnutí ve sbírce. Dalším měkkým nástrojem by mohlo být efektivnější využití vyhledávače judikatury správních soudů. Ačkoli se dá v systému hledat podle klíčových slov, indexace rozhodnutí podle zemí původu, ideálně s diferenciací věcí mezinárodní ochrany a rozhodnutí o vyhoštění, by velmi ulehčila rychlé dohledání relevantních případů. Na to navazujícím krokem by mohl být příznak označující rozhodnutí, která by byla vyhodnocena jako country-guidance případy. Hodnocení významu případu ostatně používá např. ESLP a ačkoli to nic nevypovídá o formální závaznosti, mohlo by to sloužit jako neformální nástroj zefektivňující práci s COI. S podrobným řešením se samozřejmě pojí řada dalších otázek: kdo by výběr případů dělal (nabízí se oddělení dokumentace a analytiky NSS), jakou by to mělo fakticky váhu v případě konfliktů apod.

Ještě komplikovanější by byla situace ve vztahu ke sjednocující roli Nejvyššího správního soudu. Ačkoli ten vstupuje i do skutkových otázek, sám dokazování téměř nikdy neprovádí a důkazy vnímá jen nepřímo, což vede Zdeňka Kühna k požadavku na více sebeomezení NSS ve vztahu k hodnocení skutkových otázek (§ 103, bod 17 komentáře k soudnímu řádu správnímu). Zatímco usměrnění soudů ze strany NSS ve vztahu k práci s již hodnocenými COI je představitelné (a běžně se děje), myšlenka, že by NSS komplexně posuzoval situaci v zemi původu a prováděl rozsáhlé dokazování, by narazila na jeho roli i procesní mantinely.

Co se dá tedy dělat? Bez případných legislativních zásahů jsou ve hře na individuální úrovni především otázka vzdělávání v práci s COI a neustálá sebekontrola za účelem snižování případného zkreslení při nakládání s informacemi. Na systémové úrovni se nabízí neformální možnosti zjednodušení dostupnosti informací (např. indexací ve vyhledávači) nebo o něco výraznější zásah v podobě výběru a transparentního označení určitých případů jako country-guidance. Toto řešení může mít hned několik „ale“, za diskuzi by však podle mě stálo. Poslední dva nápady – zavedení senátního rozhodování a případná formalizace výraznější role NSS při posuzování situace v zemi původu – by si vyžádaly komplexnější posouzení i legislativní úpravy. A rozhodně netvrdím, že je to nutné. Už identifikace míst, kde to drhne, může postupně vést nejen ke zlepšování COI jako takových, ale i k uznávání jejich limitů a limitů práce s nimi.