Intertemporální inferno přechodných ustanovení implementační novely

Při každé změně právní úpravy – natož tak významné, jakou od letošního 12. června přináší Pakt o migraci a azylu – hrají stěžejní roli přechodná ustanovení. Měla by dávat jasný návod, jak ve kterých věcech od určitého data postupovat po hmotněprávní a procesní stránce. Takový návod jsme bohužel v případě implementační novely k Paktu v zákoně č. 314/2025 Sb. nedostali.

Rád bych to ukázal na dvou příkladech: 1) určování použitelné úpravy pro postup krajských správních soudů po 12. 6. 2026, 2) otázce, na jaká řízení přesně dopadlo zrušení institutu národního humanitárního azylu ke konci září roku 2025.

Než se pustím do prvního tématu, tak Vám celý legislativní text, o němž budu psát, nabízím v jeho nynější úplnosti:

1. V řízeních podle zákona č. 325/1999 Sb. zahájených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona provádí Ministerstvo vnitra jednotlivé úkony podle ustanovení upravujících vedení řízení uvedených v zákoně č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ke dni provádění příslušného úkonu.

2. Po vrácení věci v řízení zahájeném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona soudem k novému projednání Ministerstvo vnitra postupuje podle zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ke dni počátku běhu lhůty pro vydání nového rozhodnutí Ministerstva vnitra.

3. V řízeních podle zákona č. 325/1999 Sb. zahájených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona provádí Ministerstvo vnitra jednotlivé úkony podle ustanovení upravujících vedení řízení uvedených v zákoně č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ke dni provádění příslušného úkonu.

4. Po vrácení věci v řízení zahájeném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona soudem k novému projednání Ministerstvo vnitra postupuje podle zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ke dni počátku běhu lhůty pro vydání nového rozhodnutí Ministerstva vnitra.

5. Právo účastníka řízení podat žalobu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, a to i podle bodu 4, a způsob projednání takové žaloby soudem se řídí ustanoveními zákonů č. 325/1999 Sb. a č. 150/2002 Sb., ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí Ministerstva vnitra podle bodu 4.

6. Ustanovení § 22, 23d a 87 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona užijí i v řízeních zahájených podle zákona č. 325/1999 Sb. přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

7. Ustanovení § 3d, 23b a 24 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona užijí i v řízeních zahájených podle zákona č. 325/1999 Sb. přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

8. Žádosti o finanční příspěvek podle § 78d zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, podané přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona Ministerstvo vnitra posoudí podle zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

9. V řízeních podle bodu 1 nelze ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona udělit národní humanitární azyl.

Již teď si neodpustím jednu poznámku – ano, pravidla v bodech 1 a 3 a v bodech 2 a 4 dnes znějí úplně stejně. Ta v bodech 1 a 2 nabyla účinnosti 1. 10. 2025. Ta v bodech 3 a 4, která ta z října dublují, nabyla účinnosti až 12. června. Proč? To nevím.

Hledání použitelného práva na azylových soudech

Budu zcela upřímný. Původně jsem si myslel, že jasné přechodko k tomu, jak máme od pátku 12. června postupovat, v implementační novele není. Bod 5 přechodných ustanovení, který se postupu soudů jako jediný adresně týká, totiž navazuje na bod 4, jenž upravuje situace zrušení rozhodnutí vnitra soudem. A znění účinné ke dni rozhodnutí Ministerstva vnitra podle bodu 4 jsem chápal jako znění, které bylo účinné ke dni počátku běhu lhůty pro vydání nového rozhodnutí, která počala běžet po rozhodnutí v novém řízení po vrácení soudem (viz také nové znění § 27 odst. 1 zákona o azylu). Proto jsem měl za to, že v běžných věcech bez předchozího vrácení soudem od pátku 12. června jedeme ponovu. I ve věcech, které už na soudě máme.

Šťastné mi to nepřipadlo. Nová procesní úprava v zákoně o azylu je v mnoha ohledech přelomová. Jen namátkově lze například uvést nevázanost žalobními body nebo možnost soudu již v prvním kole řízení o žalobě proti negativnímu rozhodnutí Ministerstva vnitra udělit žadateli mezinárodní ochranu aj. Připadlo mi zvláštní tohle použít i v řízeních, ve kterých žádost žadatel podal někdy dávno před účinností Paktu. Procedurální nařízení totiž v čl. 79 odst. 3 vztahuje svoji použitelnost: „na řízení o udělení mezinárodní ochrany ve vztahu k žádostem podaným od 12. června 2026”. Je pak otázkou, zda vnitrostátní zákonodárce mohl paktové předpisy napojit dříve. Problém totiž nastane, pokud vnitrostátní pravidla, která překračují rámec přímo aplikovatelného práva EU, nebudou pro žadatele o mezinárodní ochranu příznivější; v takovém případě by totiž mohla být v rozporu s unijním právem.

Na počátku týdne, kdy Pakt nabýval účinnosti, jsem si každopádně bod 5 přečetl znova. Zasekl jsem se u vložené věty „a to i podle bodu 4“. Ta spojka „i“ má asi znamenat, že tento bod hlavně dopadá na jiná řízení, než podle bodu 4. V závěru se ale stejně odkazuje na znění ke dni vydání rozhodnutí Ministerstva vnitra podle bodu 4. A co to fakticky znamená pro jiná řízení, než která jsou v bodě 4? Že rozhodující je znění ke dni počátku běhu lhůty pro vydání nového rozhodnutí Ministerstva vnitra? Slovo nové totiž dává smysl jen v kontextu zrušení dřívějšího rozhodnutí soudem. Nebo se to dá vyložit ještě jinak? O jaká jiná řízení tedy může jít podle té vložené věty? A jaké znění máme tedy použít ve věcech, kde žadatel podal žalobu před 12. 6. 2026? Samé otázky.

Za mě by přitom jediné rozumné, praktické a hlavně jednoduché řešení bylo – jak tomu je v azylovém právu obecně – držet se unijních předpisů a být méně kreativní na vnitrostátní úrovni. Proto se prostě měla celá nová úprava Paktu a jeho implementace použít až na řízení o žádostech podaných od 12. 6. 2026 dále. Jak na prvním stupni u Ministerstva vnitra, tak na druhém stupni u krajských správních soudů. A cokoliv žadatelé svojí žádostí zahájili dříve, mělo jet podle dosavadní úpravy.

Místo toho ovšem máme bod 5 přechodných ustanovení implementační novely s tím lehce matoucím dovětkem podle bodu 4. Bez něj by totiž vše bylo jasné. Byť by vazba na den vydání rozhodnutí Ministerstva vnitra také nebyla souladná s procedurálním nařízením. Vytvořila by na nějakou dobu zvláštní kategorii věcí, kde Ministerstvo vnitra rozhodne i o dříve podané žádosti 12. 6 2026 a později. Na prvním stupni by totiž řízení běželo postaru, ale řízení na druhém stupni u soudu ponovu. To může přinést nezamýšlené praktické komplikace. Ale alespoň bychom si byli jistí. Což dnes nejsme.

Převládá názor, že slova „podle bodu 4" prostě přehlédneme jako legislativní chybu a za rozhodné budeme považovat datum rozhodnutí Ministerstva vnitra. Rozhodnutí vydaná před 12. 6. 2026 se posoudí podle staré úpravy, rozhodnutí vydaná od tohoto data podle nové. Je to však v souladu s přímo použitelným čl. 79 odst. 3 procedurálního nařízení? Jasně, že není. Ustanovení čl. 67, 68 (na který třeba zákon o azylu výslovně odkazuje v úpravě odkladného účinku žaloby) a čl. 69 prostě na staré věci použít nemůžeme.

Pro přehlednost shrnuji, že bod 5 má minimálně tři možné výklady: (a) vůbec postup soudů po 12. 6. 2026 v běžných věcech bez předchozího vrácení soudem neřeší, takže od tohoto data jedeme procesně ponovu i ve starých věcech, protože se uplatní obecné intertemporální pravidlo, že procesně soud postupuje podle úpravy účinné v den procesního úkonu; (b) slova podle bodu 4 odmyslíme, protože se asi zákonodárce utnul, a rozhodné je datum rozhodnutí ministerstva – ta vydaná před 12. červnem vedou k použití dosavadní úpravy a pozdější vedou k použití nové; (c) za mě nejrozumnější řešení opřené o čl. 79 odst. 3 procedurálního nařízení – rozhodné je datum podání žádosti – na žádosti podané před 12. 6. 2026 se použije stará úprava a na žádosti podané poté nová. To by ovšem znamenalo, že výklady pod písmeny a) a b) jsou rozporné s unijním právem a musí mu ustoupit.

Budu proto rád, pokud o tom tady podiskutujeme.

Konec humanitárního azylu v Čechách

Zákonodárce se rozhodl, že zruší národní humanitární azyl, který dříve upravoval § 14 zákona o azylu. To obecně vzato mohl. Byl to náš vnitrostátní institut, který unijní právo nezná a žádný mezinárodněprávní závazek nás nenutí ho mít. Byť si tak obecně říkám, že to o nás mnohé říká po hodnotové stránce.

Současně se zákonodárce rozhodl, že tento institut skončí s koncem září roku 2025. Tomu taky asi obecně nelze nic moc vytýkat. Ruku v ruce s tím však bylo třeba upravit, zda bude možné humanitární azyl někomu udělit v řízeních, ve kterých žadatel podal žádost právě do konce září 2025. To řeší poměrně jasně body 1 a 9 přechodných ustanovení.

I když, je to fakt jasné? Bod 9 říká, že nelze humanitární azyl udělit ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. V čl. XIX implementační novely se pak říká, že tento zákon nabývá účinnosti 12. června 2026, s výjimkou ustanovení pod písm. a), b) a c). Bod 9 přitom neříká, že se možnost udělit humanitární azyl váže na den účinnosti nějakého konkrétního ustanovení (šlo by nejspíš o čl. I bod 36 implementační novely, který obecně ruší § 14 zákona o azylu), ale na účinnost implementační novely jako takové (se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona ostatně pracuje i bod 1). Dalo by se tedy říci, že v období od 1. 10. 2025 do 11. 6. 2026 stále ještě bylo možné humanitární azyl udělit. Osobně si ovšem myslím, že jde jen o další legislativní nedokonalost a cílem zákonodárce bylo, aby ani v tomto období nebylo možné humanitární azyl udělit. Jen se to taky nejasně napsalo.

V praxi se však objevily reálné problémy v případech, ve kterých před koncem září loňského roku zasáhl správní soud a spolu se zrušením rozhodnutí Ministerstva vnitra mu věc vrátil k dalšímu řízení. Podle jakého práva se mělo v těchto případech postupovat? Spadala taková věc mezi řízení podle bodu 1, ve kterých tedy již nebylo možné udělit humanitární azyl? Anebo bylo třeba použít bod 2, který sice podle svého textu na takové situace dopadá, ale nevyjasňuje, zda má působit do minulosti, nebo jen do budoucna, tj. na zrušení rozhodnutí Ministerstva vnitra soudem od 1. 10. 2025 dále?

Ten bod 2 je navíc důmyslný v tom, že v sobě obsahuje „nášlapnou minu“. Každé nové zrušení rozhodnutí ministerstva soudem spustí novou lhůtu, a tím přepne věc do aktuální (pro žadatele horší) úpravy. I pokud by totiž ten bod 2 platil do minulosti a soud po 1. 10. 2025 dospěl k názoru, že Ministerstvo vnitra chybně vůbec neposoudilo otázku udělení humanitárního azylu, tak by zrušující rozsudek soudu stejně způsobil, že se věc vrátí do právní úpravy, která už humanitární azyl nezná. Právě v jejím znění by totiž vždy počala běžet nová lhůta pro vydání nového rozhodnutí.

Já jsem se nad těmi přechodnými ustanoveními trápil ve věci, kde již v roce 2024 Nejvyšší správní soud zrušil můj původně zamítavý rozsudek i rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci žadatelky, která dnes trpí závažným psychosociálním znevýhodněním (rozsudek ze dne 27. 6. 2024, čj. 4 Azs 351/2023-40). Zmínil v té souvislosti i humanitární azyl. Ministerstvo vnitra ale v řízení minimálně zpočátku úplně nepospíchalo. A rozhodlo až v únoru 2026. Shledalo opakovanou žádost žadatelky přípustnou. S tím souvisí další nedokonalost, protože přes zrušení humanitárního azylu od 1. 10. 2025 v zákoně o azylu až do 11. 6. 2026 zůstal § 11a odst. 4, podle kterého ministerstvo může z důvodů hodných zvláštního zřetele posoudit podanou opakovanou a další opakovanou žádost jako přípustnou.

V meritu věci každopádně ministerstvo rozhodlo, že humanitární azyl už není, a proto není co u žalobkyně posuzovat. V následné žalobě to žalobkyně označila za protiústavní. Šlo podle ní o zakázanou pravou retroaktivitu, narušení principu právní jistoty a předvídatelnosti práva spolu s porušením práva na spravedlivý proces.

Já se s ní původně shodoval, pokud jde o protiústavnost vyloučení humanitárního azylu z této konkrétní věci. Po zrušení rozhodnutí ministerstva soudem zákonodárce vypustil ze zákona humanitární azyl, ačkoliv žalobkyně měla legitimní očekávání, že ministerstvo posoudí, zda její případ není zvláštního zřetele hodný pro jeho udělení. Šlo podle mě o nepravou retroaktivitu, která už nesplňovala podmínky své přípustnosti a nebyla proporcionální. Kromě toho vedla k teoretičnosti a iluzornosti čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, protože by se dalo takto vyvléci ze závazných právních názorů správních soudů.

Pokud jde o bod 2 přechodných ustanovení, tak ten se podle mě měl použít jen do budoucna na zásahy správních soudů po 1. 10. 2025. Plyne to podle mě z celkového cíle zákonodárce, aby v této zemi od 1. 10. 2025 už nikdo nikdy humanitární azyl nedostal. A hlavně toto ustanovení (resp. jeho dvojče v bodě 4) mělo podle mě řešit do budoucna, jestli se po zrušení soudem bude v novém řízení postupovat podle právní úpravy účinné (a) od 1. 10. 2025 do 11. 6. 2026, nebo (b) od 12. 6. 2026 dále. Obě tyto úpravy jsou totiž stále dosti jiné po hmotněprávní i procesní stránce. Zákonodárce podle mě tou kostrbatou úpravou se dnem počátku běhu lhůty pro vydání nového rozhodnutí Ministerstva vnitra nemyslel na starší zrušující rozsudky (v mém případě dokonce z roku 2024). Dospěl jsem tedy taky k názoru, že nové řízení po zásahu NSS spadalo pod bod 1 přechodných ustanovení a podle bodu 9 v něm tedy nebylo možné udělit humanitární azyl.

Proto jsem začal sepisovat (a měl jsem prakticky hotový) návrh Ústavnímu soudu na zrušení bodu 9 přechodných ustanovení. Trápil mě ale ten bod 2. I kdybych měl štěstí a Ústavní soud by viděl otázku ústavnosti stejně, tak bych stejně následným zrušením rozhodnutí Ministerstva vnitra nechal explodovat onu „nášlapnou minu“, která by vedla k vrácení věci do právní úpravy bez humanitárního azylu. Bod 2 jsem přitom nejspíš nemohl napadnout, protože jsem ho ještě neaplikoval a neměl jsem k jeho napadení aktivní legitimaci.

Dne 14. 5. 2026 však NSS vydal rozsudek čj. 6 Azs 60/2026-17. Podle něj je i pro tyto věci rozhodný bod 2, který představuje autonomní úpravu odlišnou od řešení podle bodu 1. A má se použít i do minulosti. Rozhodným je podle něj den nabytí právní moci zrušujícího rozsudku správního soudu, od kdy počíná běžet lhůta pro vydání nového rozhodnutí žalovaného. Bod 9 se systematicky váže pouze na bod 1, a proto se na věci vrácené k novému projednání podle bodu 2 neuplatní.

V bodě 34 pak rozsudek šestého senátu znefunkčnil i tu „nášlapnou minu“. Řekl, že i v případě opakovaného zrušení rozhodnutí žalovaného krajským soudem zůstává rozhodnou ta právní úprava, která byla účinná ke dni nabytí právní moci původního zrušujícího rozsudku. Jiný výklad by podle šestého senátu popíral účel soudní ochrany. Bod 2 je tedy i v případě zrušujících rozsudků po 1. 10. 2025 třeba dát bokem a nepoužít ho v tom smyslu, že vede k právní úpravě již neznající humanitární azyl.

I když by se dalo o tomto řešení diskutovat a měl jsem jiný názor, tak je třeba uznat, že mnou popisované problémy šestý senát vyřešil. Proto jsem ho sám svým rozsudkem ze dne 4. 6. 2026, čj. 41 Az 8/2026-44, následoval (snad se brzy objeví ve vyhledávači na webu NSS). Na Ústavní soud jsem se tedy nakonec neobrátil. Jestli tento výsledek odpovídá vůli zákonodárce každopádně nevím. Přechodné ustanovení v bodě 2 zkrátka není jasně napsané. Popsaným nejasnostem se přitom dalo jednoduše předejít, pokud by zákonodárce udělal přehledný řez.

Připomeňme si, jak vyřešil cíl zrušit doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu pro případy, ve kterých by vycestování žadatele odporovalo našim mezinárodním závazkům. Zákonem č. 173/2023 Sb. ji obecně zrušil (viz čl. I bod 27 tohoto zákona). K tomu však připojil jasné obecné přechodné ustanovení (čl. II bod 1), podle kterého se soudní i správní řízení zahájená před účinností uvedeného zákona dokončí podle starých pravidel. A doplnil i adresné přechodné ustanovení, podle nějž se u cizinců, kteří získali tuto doplňkovou ochranu před účinností nového zákona, při jejím prodlužování nebo odnímání stále bere v úvahu, zda by jejich vycestování neporušilo naše mezinárodní závazky (čl. II bod 2).

Vše je jasné (a podle mě i přiměřené z hlediska nepravé retroaktivity). Můžeme se jen ptát, proč takto jednoduché řešení zákonodárce nezvolil i tentokrát ve vztahu k humanitárnímu azylu. A vlastně k celé nové úpravě řízení o žádostech o mezinárodní ochranu.

Prosba o diskuzi závěrem

Na těchto dvou příkladech jsem chtěl ukázat, že se přechodná ustanovení nepovedla. Bylo to určitě i kvapem při přípravě implementační novely, která obsahuje plno dalších problémů, o kterých se na tomto blogu určitě rozepíšeme jindy.

Můj hlavní cíl byl však jiný. Nad výkladem těch přechodek potřebujeme diskutovat. Proto jsem tento text sepsal a zejména k té první části budu rád, pokud přijdete s vlastním pohledem na to, jak ta přechodná ustanovení vykládat. Moc nám to pomůže.

Autor je soudcem Krajského soudu v Brně a odborným asistentem na katedře ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci.