V květnu rozvířilo cizineckou, ale i lidskoprávní komunitu, přijetí s napětím očekávaného dokumentu a to Kišiněvské deklarace. Tímto krokem vyústil proces, který v květnu 2025 fakticky zahájilo devět členů Rady Evropy (původně z iniciativy Dánska a Itálie, k nimž se přidaly Rakousko, Belgie, Česká republika, Estonsko, Lotyšsko, Litva a Polsko) společným dopisem, v němž vyzývaly k nové a otevřené diskuzi o interpretaci Úmluvy ze strany ESLP v otázkách migrace. Následně se připojily další státy a společně v prosinci 2025 vydaly prohlášení, kde formulovaly své požadavky. Výsledkem celého procesu je právě Kišiněvská deklarace, kterou přijal Výbor ministrů dne 15. května 2026. Ačkoliv se k dánsko-italské iniciativě připojilo celkem 27 států (včetně 19 členů EU), mezi signatáři chybí Francie, Německo, Španělsko a Turecko.

Cílem tohoto příspěvku je stručně zmapovat nejzásadnější problematické body deklarace a zasadit je do českého kontextu.

Dosavadní reakce – klid nebo čas na paniku?

Přijetí deklarace vyvolalo okamžitou reakci odborné veřejnosti, která se pohybuje od mírné, odpovídající nastavení „čekali jsme horší”, až po velmi kritické hlasy. Zdá se, že v tuto chvíli převládá spíše kritické, ale poměrně střízlivé hodnocení, i když důvody této střízlivé kritiky se velmi liší. Glas, Istrefi, Buyse a Heri hodnotí deklaraci jako mírnější, než státy původně požadovaly. Text podle nich neopakuje otevřenou kritiku judikatury ESLP obsaženou v původním dopise devíti států a výslovně nezpochybňuje absolutní povahu článku 3. Zároveň ale upozorňují, že celý dokument je psán s ohledem na státy, nikoli na jednotlivce, a že obecné zájmy jsou v textu systematicky uváděny před základními právy. Poukazují také na statistický kontext: migrace tvoří pouze 1–2 % judikatury ESLP a jen 6 % těchto věcí vedlo k rozsudku o porušení Úmluvy. Státy tak bojují proti problému, který je z hlediska práva marginální, byť politicky značně živý.

Fikfak a Madsen jsou ve svém hodnocení ještě skeptičtější. Deklaraci označují za nákupní seznam bez společného jmenovatele. Každý stát si prosadil své požadavky, výsledkem je dokument plný rozporů a nekonzistencí. Upozorňují, že deklarace nemění nic na domácí úrovni, kde se většina migračních rozhodnutí přijímá, a aby se projevila v judikatuře ESLP, musí soud nejprve dostat příležitost ji aplikovat, což může trvat roky. Je tak spíše odrazovým můstkem k přitvrzení domácích postojů a okno do politické reality, kde jsou lidská práva vnímána spíše jako omezení aktů vlády, než individuální práva hodná ochrany.

Nejostřejší kritiku samotného procesu, který ke kišiněvské deklaraci vedl, formulují Donald a Forde. Na rozdíl od jiných komentátorů nezpochybňují jen obsah deklarace, ale její samotnou legitimitu. Upozorňují, že kišiněvský proces se zásadně liší od všech předchozích ministerských deklarací Rady Evropy. Zatímco Interlaken nebo Reykjavík směřovaly k posílení implementace Úmluvy, kišiněvský proces byl od počátku zamýšlen jako nástroj k omezení povinností států, snížení dopadu budoucí judikatury a poskytnutí politického krytí pro opatření namířená proti migraci. Deklarace je podle nich proto bezprecedentní ve svém regresivním záměru. Donald a Forde rovněž zpochybňují základní tvrzení, že ochrana lidských práv je v přirozeném konfliktu s národní bezpečností a veřejným pořádkem. Konečně autoři zpochybňují i formát deklarace jako nástroj dialogu se soudem. ESLP má k dispozici celou řadu standardních mechanismů, přitom státy, které kišiněvský proces iniciovaly, jako Dánsko, Itálie a Velká Británie, k těmto mechanismům samy nepřistoupily. Výzvy k dialogu se soudem proto nelze číst jinak než jako nepřiměřený tlak, zejména v kontextu případů, které jsou před soudem aktuálně projednávány.

Jake Richards naopak deklaraci obhajuje jako nezbytnou modernizaci Úmluvy při zachování jejích absolutních záruk. Podle něj deklarace nepřepisuje text Úmluvy ani nezpochybňuje nezávislost ESLP a navazuje na tradici předchozích deklarací, které posilovaly doktrínu subsidiarity. Absolutní povaha článku 3 se podle něj nemění, deklarace pouze zajišťuje jeho pečlivější a konzistentnější aplikaci. Výsledkem má být posílení veřejné důvěry v systém lidských práv, která je podle Richardse podmínkou dlouhodobé udržitelnosti celé Úmluvy. Současně obhajuje tzv. nové přístupy včetně center pro zpracování žádostí ve třetích zemích, přestože britský Nejvyšší soud v roce 2023 prohlásil právě tento typ řešení za neslučitelný s principem non-refoulement. Poměrně smířlivý přístup k deklaraci prezentuje i Thym, který upozorňuje, že trend nastolený v deklaraci nemusí znamenat hluboké strukturální změny, ale jemné znovunastolení rovnováhy s občasnými obraty, především v ostře sledovaných rozsudcích týkajících se instrumentalizace. To nepovažuje za konec práv migrantů. Vnímá to spíše jako prevenci proti scénáři, kdy by ustrnutí soudů nakonec vedlo ke zničení celého systému Úmluvy.

Italské Centrum pro lidská práva Univerzity v Padově na rozdíl od ostřejších akademických komentátorů hodnotí deklaraci jako dokument, který v zásadě zachovává architekturu Úmluvy. Potvrzuje bezpodmínečnou povinnost států dodržovat rozsudky ESLP, potvrzuje nezávislost soudu jako autoritativního interpreta Úmluvy a nechává poslední slovo ve věci slučitelnosti tzv. inovativních přístupů s Úmluvou právě na soudcích.

Když to shrneme, řada komentátorů nepochybně čekala ještě výraznější omezení. Každopádně problematických bodů je celá řada, byť zatím spíše v potenciální rovině. Zcela zjevně ale otevírá dveře dalším krokům na vnitrostátní úrovni.

Co tedy vlastně deklarace přináší?

Co je tedy obsahem deklarace? Obecně se zabývá zásadními otázkami týkajícími se rozsahu a uplatňování článku 3 (zákaz mučení) a článku 8 (právo na rodinný život) Úmluvy v kontextu migrace. Politicky tlačí na to, aby ESLP přehodnotil výklad těchto článků. Věnuje se také masovým příchodům cizinců, instrumentalizaci migrace a inovativním řešením v migrační politice.

Přehodnocení absolutní povahy článku 3?

Jedním z nejočekávanějších bodů deklarace byla avizovaná snaha o upřesnění rozsahu článku 3 Úmluvy. Ten je absolutní a jasné potvrzení této skutečnosti nacházíme i v bodě 22 deklarace: „Zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení podle článku 3 je absolutní. Nepřipouští žádnou výjimku ani omezení.” V tomto ohledu tedy nepřináší revoluční obrat. Hned v bodě 23 nicméně přichází zásadní posun, když deklarace uvádí:

„Minimální stupeň závažnosti špatného zacházení, který představuje nelidské či ponižující zacházení nebo trestání, musí proto zůstat vysoký a neměnný a musí být jasně a důsledně uplatňován na všech úrovních, přičemž je třeba se vyvarovat zbytečných omezení při rozhodování o vydání nebo vyhoštění cizinců. Posouzení minimální závažnosti špatného zacházení, které představuje nelidské nebo ponižující zacházení nebo trest, je relativní a závisí na všech okolnostech případu.” (překlad autorky)

Tato relativizace je v přímém napětí s tím, co bod 22 prohlásil za absolutní. Článek 3 je absolutní právě proto, že jeho aplikace není věcí okolností a vyvažování. Lze přisvědčit tomu, že posouzení špatného zacházení je i v judikatuře ESLP velmi individualizované a z povahy věci závisí na okolnostech jednotlivých případů. Slovní spojení „avoiding unnecessary constraints on decisions to extradite or expel", které zjevně cílí na soudy, je však vyjádřením nespokojenosti s jejich činností a jistým varováním. Co to však znamená prakticky? Není myslitelné, aby soudy řešily případy s ohledem na požadavek „vyvarování se zbytečných omezení”. Ano, můžeme vést legitimní diskusi o prahu závažnosti jednání, nemůžeme ale od soudů čekat, že budou právně zohledňovat „zbytečnost“ tohoto právního omezení. Článek 3 má chránit jednotlivce bez ohledu na to, co stát potřebuje. Je to ale nepochybně jistý tlak na zmírnění požadavků a ulehčování vyhošťování.

Další upřesnění přináší bod 25, dle kterého by špatná dostupnost zdravotní péče v cílové zemi měla zakládat reálné riziko porušení článku 3 jen ve velmi výjimečných okolnostech a přidává, že vyhošťující stát nemá povinnost kompenzovat rozdíl v úrovni zdravotní péče. To přímo cílí na dosavadní judikaturu ESLP v případech vážně nemocných cizinců. Přitom tato judikatura, jak poukazuje Eva Sevrin, vždy byla, a je mimořádně restriktivní. Těžko si představit, jak by se dále měla zpřísňovat.

Důležité je zmínit i odkaz na možnost využití diplomatických záruk, které dle bodu 30 mohou odstranit riziko porušení článku 3. Možnost využít diplomatické záruky rozhodně není novinkou a opírá se o judikaturu ESLP, na jejíž kritéria odkazuje i Ústavní soud. Obecně formulovaný apel nicméně může být opět pobídkou k širšímu uplatňování diplomatických záruk a jejich dalšímu vyjednávání v kontextu „problémových zemí“. Pro Česko by to teoreticky mohlo znamenat snahy o vyjednání záruk například s Ukrajinou a na jejich základě provádět vyhoštění, která by jinak nebyla možná.

Kromě samotného článku 3 Úmluvy deklarace otvírá několik klíčových témat. My se však zaměříme pouze na ty nejkontroverznější a na ty, které se podle našeho názoru mohou nejvýrazněji promítnout v českém kontextu.

Vyhoštění cizinců

Deklarace v bodě 20 poukazuje na výzvy, které plynou z nemožnosti vydat či vyhostit obviněné či odsouzené cizince, s poukazem na jejich povinnost zajistit každému život v míru, svobodě a bezpečnosti a s ohledem na veřejnou a národní bezpečnost. V návaznosti na faktický konflikt s pozitivními závazky pak v bodě 20 vyzývá státy, aby rozvinuly a upřesnily vnitrostátní právní rámec týkající se aplikace práv Úmluvy v kontextu vyhoštění a extradice.

Přestože deklarace volí velmi opatrný jazyk, je jednoznačně výzvou k vytvoření širšího prostoru pro vyhoštění a ke snaze do jisté míry obcházet článek 3 Úmluvy. Zákaz mučení je však absolutní a bezpodmínečný, platí pro každého, bez ohledu na jeho trestní minulost. Lidská práva nestojí na vůli demokratické většiny. Pokud by se v praxi zmírnil výklad článku 3, usnadnilo by to Česku vyhoštění cizinců odsouzených za závažné trestné činy. Postupné kroky ke zpřísňování legislativy již vidíme.

Od 1. ledna 2026 je účinná novela, která mimo jiné ukládá soudům povinnost vždy posuzovat možnost trestu vyhoštění u odsouzených cizinců. Podle § 80 trestního zákoníku lze trest vyhoštění uložit tehdy, není-li pachatel občanem České republiky a vyžaduje-li to bezpečnost lidí nebo majetku, anebo jiný obecný zájem. Před novelou soudy trest vyhoštění nemusely zvažovat, mohly cizince odsoudit k jinému trestu a vyhoštění nemusely řešit. Nově mají soudy povinnost zvážit, zda je v případě, že bude cizinec odsouzen za určitý trestný čin, na místě uložit trest vyhoštění. Jde tedy o procesní povinnost, nikoli o automatické vyhoštění. Soud musí tuto otázku v rozsudku výslovně posoudit a zdůvodnit, proč vyhoštění uložil nebo neuložil.

A ve hře jsou další změny. Tzv. bezpečnostní novela, která byla na konci května předložena vládě (a o které nepochybně budeme podrobněji informovat), jde v linii dalšího zpřísňování, a to jak v Lex Ukrajina, tak v zákoně o pobytu ciziců.

Bod 32 deklarace posiluje doktrínu margin of appreciation v případech vyhoštění z důvodů veřejného pořádku a národní bezpečnosti, což poskytuje oporu pro omezený přezkum. To, jak se toho nakonec zhostí soudy, je ale samozřejmě otázka. Výsledkem každopádně je, že legislativní změny v kombinaci s deklarací, která může formovat jejich výklad a aplikaci, společně vytvářejí podmínky, za nichž bude právně obhajitelné uložit a vykonat vyhoštění i v případech, kde by to před jejich přijetím naráželo na překážky plynoucí z článku 3 Úmluvy.

Soudy sice při rozhodování nebudou uplatňovat deklaraci, z hlediska Úmluvy je pro ně stále klíčová judikatura ESLP. Jednotlivé státy nicméně mohou vybízet k jejímu zohledňování při výkladu Úmluvy. To se již děje v Dánsku a Velké Británii. Obě země prostřednictvím vnitrostátních předpisů aktivně instruují své soudy, aby při aplikaci článků 3 a 8 Úmluvy postupovaly co nejrestriktivněji. Tímto legislativním tlakem na domácí úrovni se snaží oslabit dosavadní výklad těchto článků a posílit pravomoci státu při vyhoštění.

České ministerstvo vnitra by mohlo postupovat obdobně. Otázkou ale je, co to může znamenat pro rozhodovací činnost soudů. Z právního hlediska to nemůže soudy nijak konkrétněji vázat, ale vyznění je jasné a může to být další nástroj, jak zvyšovat politický tlak v této citlivé oblasti.

Deklarace navíc ukazuje, že přísný přístup k migraci už podporuje celá Evropa. To může dát soudům větší jistotu při potvrzování vyhoštění.

Koncept bránící se demokracie

Velmi problematický je obecný odkaz na koncept bránící se demokracie v bodě 39. Deklarace jej váže na identifikaci instrumentalizace migrace a povinnosti chránit osoby v jurisdikci států, hranici a zajištění národní bezpečnosti a veřejného pořádku. Podle deklarace může být koncept „bránící se demokracie“, jak jej rozvíjí judikatura ESLP, relevantní v situacích, kdy smluvní státy čelí instrumentalizaci migrace.

Odkaz bránící se demokracii může představovat podvozek pro další relativizaci absolutního charakteru článku 3 Úmluvy a potlačení práv jednotlivců na úkor zájmů států. Navzdory obecnému zdůraznění absolutního charakteru článku 3 Úmluvy tak vidíme další snahu o limitování jeho rozsahu. Základní východisko plynoucí z judikatury ESLP (viz např. Zdanoka proti Lotyšsku, bod 100) při použití konceptu bránící se demokracie pro odůvodnění zásahů do práv jednotlivců ze strany států totiž je, že musí pečlivě vyhodnocovat rozsah a důsledky zvažovaného opatření za účelem dosažení rovnováhy. Jenže co přesně plánujeme vyvažovat v kontextu možné instrumentalizace migrace? Tyto případy se týkají pushbacků, které mohou přímo zasahovat do článku 3, kde s ohledem na jeho absolutní charakter zvažování nepřichází do úvahy. Nebavíme se o zásazích do politických práv, kde je koncept často ve hře, a o jejich „škálování“. Zde se zdají být ve hře v podstatě dvě varianty: umožnění přístupu k ochrannému režimu nebo jeho neumožnění. Případné uplatnění konceptu bránící demokracii způsobem, který by fakticky bránil podání žádosti o azyl a zasahoval do principu non-refoulement, by bylo problematické.

Podpora inovativních řešení

Deklarace v bodech 45–47 otevírá téma externalizace migrace. Bod 45 deklarace stanoví obecný rámec, kdy státy mohou spolupracovat se třetími zeměmi, ale musí dodržovat Úmluvu. Bod 46 pak jmenuje konkrétní formy spolupráce: zpracování žádostí o mezinárodní ochranu ve třetí zemi, tzv. return hubs a spolupráci s tranzitními zeměmi. Bod 47 dodává, že návratová řízení musí být spravedlivá a účinná.

Externalizace tak může mít různé podoby, např. přesun azylových řízení do třetích zemí (tzv. rwandský model, dohoda mezi Itálií a Albánií), externalizaci návratových procedur včetně tzv. return hubs, jejichž vytvoření má být součástí připravovaného návratového nařízení, a outsourcing ochrany hranic jiným státům.

I když deklarace tato řešení označuje jako inovativní, jedná se o staré postupy, které si evropské státy nyní jen přizpůsobují a hledají nové cesty k jejich realizaci. Jedná se o řešení, která jsou dlouhodobě kritizovaná a např. rwandský model zastavilo rozhodnutí britského Nejvyššího soudu. Dokonce samotný komisař Rady Evropy pro lidská práva Michael O'Flaherty externalizaci kritizuje. Podle něj jsou všechny tyto formy spolupráce plné lidskoprávních rizik a tam, kde byly externalizační politiky implementovány, byla systematicky dokumentována závažná porušení lidských práv. Externalizace proto není inovací, ale spíše recyklací lidskoprávně problematických řešení.

Body 45–47 tato řešení formálně nepodporují, výslovně podmiňují jakoukoli migrační spolupráci se třetími zeměmi plným souladem s Úmluvou. Tím, že je deklarace vůbec zmiňuje a popisuje jako přístupy, které státy mohou využívat, jim však dodává politickou legitimitu a představuje je jako běžnou, přijatelnou a dokonce žádoucí součást evropské migrační politiky. Deklarace mlčí o dílčích aspektech souladu podobných řešení s Úmluvou: povinnosti individuálně posoudit situaci každé osoby před přesunem, o právu na účinný prostředek nápravy ve třetí zemi a o odpovědnosti členského státu za to, co se s osobou stane poté.  

Ochrana hranic

Státy mají právo chránit své hranice. To ESLP systematicky opakuje v každém rozsudku, který se týká migrace. Ano, státy mají právo chránit své hranice, ale musí dodržovat lidskoprávní závazky, mimo jiné článek 3, článek 4 protokolu 4 (zákaz hromadného vyhoštění cizinců) a článek 13 (právo na účinný prostředek nápravy).

Bod 19 deklarace tento koncept potvrzuje a přímo zdůrazňuje “povinnost a nezbytnost“ chránit hranice a přijímat opatření, která umožní vstup na území pouze osobám, které splňují právní požadavky. Slovy deklarace:

„Pro smluvní státy je povinností a nezbytností chránit své hranice v souladu se zárukami Úmluvy, což může zahrnovat zavedení takových opatření na jejich hranicích, která jsou navržena tak, aby umožnila přístup na jejich státní území pouze osobám, které splňují příslušné právní požadavky.“ (překlad autorky)

Možnost zavést systémy umožňující vstup jen těm, kteří splňují relevantní právní požadavky, v podstatě v praxi popisuje pushbacky. Jádro problémů spočívá v tom, jak si státy právní požadavky definují. Dosavadní judikatura ESLP (tady, tady nebo tady) staví na tom, že jakmile je člověk fakticky pod kontrolou státu (na hranici či na moři), má stát povinnosti dle Úmluvy. Tento bod deklarace to zpochybňuje tím, že legitimizuje filtrování ještě předtím, než k takové kontrole dojde. Hranice mezi filtrováním a kolektivním vyhoštěním je totiž velmi tenká.

Bod 1 deklarace říká, že státy mají povinnost zajistit práva „everyone within their jurisdiction“. Bod 19 fakticky umožňuje nastavit hraniční opatření tak, aby určité osoby vůbec nevstoupily do jurisdikce. Jde tedy o pokus zúžit samotný pojem jurisdikce, a tím se vyhnout povinnostem, které z něj plynou.

Závěrem

Celá deklarace byla napsána s ohledem na státy, nikoliv na jednotlivce. Jedná se o politický dokument, který se snaží vyhovět tak trochu každému a výsledek je spíše rozpačitý. Ačkoli řada z nás to nejspíše opravdu čekala horší a v tuto chvíli podle nás není možné říct, že pro řešení cizineckých otázek se jedná o zlomový bod, bouře ve sklenici vody to rozhodně není. V deklaraci se dá najít celá řada ustanovení, která jsou nejenom ukazatelem stávající politické reality, ale mohou sloužit jako legitimizace dalšího přitvrzování v oblasti migrace, což jde ruka v ruce s „krizifikací“ cizineckého práva. Státy, včetně České republiky, pak mohou deklaraci použít jako politické krytí pro přísnější zákony, bez ohledu na to, jak se k tomu v jednotlivých kauzách postaví ESLP.

Zajímavé je zamyslet se i nad tím, co deklarace neobsahuje. Evropa čelí krizi právního státu – útokům na nezávislost soudnictví, tlaku na občanskou společnost, nárastu populismu a hrozbám pro svobodu médií a zahraničnímu vměšování. Deklarace se však soustřeďuje výhradně na migraci, což posiluje zdání, že právě migrace je klíčovým problémem, a vytváří tak podhoubí pro další změny. Netvrdíme samozřejmě, že migrace ve společnosti nevytváří žádné napětí. Kromě samotného obsahu deklarace bychom se ale měli zamyslet i nad důvody upnutí pozornosti na migraci a nad tím, zda je migrace opravdu tím, co potřebujeme řešit o tolik akutněji než jiné problémy.