Vztah dočasné a mezinárodní ochrany po rozsudcích Framholm a Jilin

Aktivace dočasné ochrany v reakci na ruskou invazi na Ukrajinu otevřela otázku, která byla v unijním azylovém právu dosud jen teoretická: jaký je vztah mezi dočasnou ochranou a mezinárodní ochranou? Současná česká správní praxe je založená na tom, že dočasná ochrana fakticky nahrazuje azylové řízení. Což současně může být v rozporu s její funkcí, i se základními principy společného evropského azylového systému (SEAS).

Směrnice o dočasné ochraně přitom přístup k mezinárodní ochraně nevylučuje, ale naopak výslovně zachovává právo kdykoliv podat žádost o azyl, i když členským státům umožňuje určitou procesní flexibilitu. Rozsah této flexibility a její meze vyjasnil Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) ve věci Framholm a o něco později Jilin.

Dočasná ochrana a zmrazení azylového řízení

Dočasná ochrana je krizový nástroj určený k rychlému a hromadnému poskytnutí ochrany v situacích masového přílivu vysídlených osob, aniž by došlo k zahlcení azylových systémů členských států.

Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) v čl. 78 odst. 1 svěřuje Evropské unii pravomoc určovat a regulovat politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany státních příslušníků třetích zemí. Jak uvedl i Nejvyšší správní soud: „Režim, který zavádí směrnice 2001/55/ES, je proto sice mimořádný a možná nezvyklý, neřeší však zcela jinou problematiku než ‚standardní' azyl a doplňková ochrana. Naopak je s poskytováním azylu a doplňkové ochrany provázaný a v případě potřeby je dočasně nahrazuje [...].“

Podle článku 17 směrnice o dočasné ochraně musí držitelé dočasné ochrany po celou dobu jejího trvání mít možnost podat žádost o azyl. Není možné vyloučit přístup k podání žádostí. Odstavec 2 umožňuje odložit vyřízení samotné žádosti o azyl. V takovém případě posouzení žádosti o azyl musí být dokončeno po skončení dočasné ochrany. Článek 19 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně umožňuje státům zakotvit, aby držitel dočasné ochrany nebyl zároveň žadatelem o mezinárodní ochranu. Pokud pak není mezinárodní ochrana udělena, cizinec opět získává dočasnou ochranu.

Lex Ukrajina upravuje procesní podmínky podávání žádostí nejen o dočasnou ochranu, ale i souběžné podání žádosti o mezinárodní ochranu. Podle § 6 odst. 5 Lex Ukrajina, pokud držitel dočasné ochrany v České republice (ale i ten co měl nebo má dočasnou ochranu v jiném ČS)  požádá o mezinárodní ochranu, řízení o této žádosti se přerušuje po dobu zavedení dočasné ochrany. Cizinec pak není v postavení žadatele o mezinárodní ochranu, a to ani během soudního řízení. Právě tato úprava je od začátku sporná a je pak otázkou, zda je slučitelná s unijním právem.

Věc Framholm

Vztah mezi dočasnou a mezinárodní ochranou řešilo i Švédsko. Švédský úřad odmítl posoudit žádost držitele dočasné ochrany o doplňkovou ochranu s odkazem na to, že žadatel může požádat pouze o status uprchlíka. Proto se předkládající soud ptal, zda držitelé dočasné ochrany mají právo žádat nejen o status uprchlíka, ale i o doplňkovou ochranu. Švédské úřady tvrdily, že člověk s dočasnou ochranou může žádat jen o status uprchlíka, ne o doplňkovou ochranu. Dále soud zajímalo, zda se na takové žádosti stále vztahují kvalifikační a procedurální směrnice, a zda mají články 17 a 19 směrnice o dočasné ochraně přímý účinek. A podle mě nedůležitější otázka je (zejména pro českou praxi) – pokud je někdo držitelem dočasné ochrany, může mu stát zároveň přiznat doplňkovou ochranu, nebo to směrnice o dočasné ochraně vylučuje?

Lze žádat jen o azyl, nikoliv o doplňkovou ochranu?

Směrnice o dočasné ochraně mluví jasně, pokud jde o postavení uprchlíka. Podle čl. 3 odst. 1 „[d]očasná ochrana nepředjímá přiznání právního postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy“. Problém vyvstal v souvislosti se statusem doplňkové ochrany. V době přijetí směrnice totiž doplňková ochrana neexistovala.

Celkem předvídatelně generální advokát i SDEU odmítli restriktivní výklad pojmu azyl (článek 17 směrnice o dočasné ochraně) a vyložily ho tak, že osoby mohou kdykoliv požádat o mezinárodní ochranu. Vzhledem k tomu, že směrnice o dočasné ochraně byla spící, nebyla ani nikdy měněna. Proto pořád obsahuje pouze výraz azyl a odkazuje na postavení uprchlíka. Takový výklad pojmu „by nezohledňoval kontext, v němž se tato směrnice uplatňuje po vstupu Smlouvy o FEU v platnost, ani cíle a rozsah nové právní úpravy týkající se ‚mezinárodní ochrany'.“ (bod 50 stanoviska GA).

I Komise ve svém Sdělení odkazuje již na mezinárodní ochranu, nikoliv jen na azyl. Osoby požívající dočasné ochrany mohou požádat o mezinárodní ochranu v obou jejích významech. Současně SDEU uvedl, že ze „článku 19 směrnice 2001/55 totiž vyplývá, že osobám požívajícím dočasné ochrany může být přiznána jiná ochrana než azyl.“

Musí stát posoudit samotnou žádost o mezinárodní ochranu?

Zajímavější otázkou je, zda členský stát může odmítnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu jen proto, že je žadatel držitelem dočasné ochrany. SDEU dospěl k závěru, že to možné není.

Generální advokát uvedl, že držitelé dočasné ochrany mohou kdykoliv požádat o mezinárodní ochranu. Toto právo lze uplatnit jak během trvání dočasné ochrany, tak i po jejím skončení. Odkázal na rozsudek Kaduna (body 60–66). Ten potvrzuje, že v případě skončení dočasné ochrany nelze pobyt dotčených osob automaticky považovat za nelegální, jen proto, že dočasná ochrana skončila. Rozsudek zdůrazňuje, že někteří z nich mohli mezitím podat žádost o mezinárodní ochranu, a díky tomu mají právo v daném státě dál zůstat (bod 154 rozsudku Kaduna).  Podle něj mají právo získat postavení uprchlíka nebo držitele doplňkové ochrany kdykoli během dočasné ochrany nebo po jejím skončení.

Členské státy mají povinnost poskytnout mezinárodní ochranu každému, kdo splňuje zákonné podmínky, pokud u něj nejsou dány důvody pro vyloučení stanovené unijním právem (kvalifikační směrnice). Tyto důvody jsou taxativně vymezeny a skutečnost, že osoba požívá dočasné ochrany, mezi nimi nefiguruje. Stejně tak samotné čerpání dočasné ochrany není důvodem, pro který by byla žádost o mezinárodní ochranu považována za nepřípustnou.

Unijní právo současně bere v úvahu, že při hromadném příchodu vysídlených osob může dojít k výraznému zatížení azylových systémů členských států. Dočasná ochrana je nástroj, který tomu má pomoci, aniž by se zhroutil azylový systém. Právě z tohoto důvodu směrnice o dočasné ochraně umožňuje státům do určité míry upravit tempo vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu, aby byl zachován funkční chod azylového systému (bod 75 stanoviska GA). V takové situaci je totiž prakticky nemožné stihnout běžnou šestiměsíční lhůtu pro vyřízení žádostí (bod 77 stanoviska GA). Obavy z přetížení byly výslovně zohledněny i v prováděcích rozhodnutích přijatých v souvislosti s válkou na Ukrajině.  Přechodná opatření mohou vést například k odložení rozhodování o žádostech, ne však k plošnému odmítání žádostí o mezinárodní ochranu. Platí to i v krizových situacích, kdy unijní právo počítá se zvláštními mechanismy pro zvládání mimořádného tlaku na azylové systémy.

SDEU potvrdil stanovisko generálního advokáta. Podle něj má dočasná ochrana určitou stabilizační funkci. Umožňuje rychle poskytnout základní ochranu velkému počtu osob a zároveň zachovat funkčnost systému mezinárodní ochrany jako celku. Z toho plyne, že dočasná ochrana okamžitě zaručuje lidem základní (minimální) stupeň ochrany a tím pádem nedojde k přehlcení azylových systémů. Po čase však mohou lidé požádat o mezinárodní ochranu a po náležitém posouzení situace ji získat.

Členské státy nemohou prohlásit za nepřípustnou každou žádost o doplňkovou ochranu těch, kteří požívají dočasnou ochranu. Důvodem je i to, že žádné ustanovení kvalifikační směrnice nestanoví, že osobám požívajícím dočasnou ochranu nelze přiznat doplňkovou ochranu (bod 55 rozsudku). Kvalifikační směrnice říká, že mezinárodní ochrana musí být přiznána každému, kdo splňuje podmínky, a členské státy v tomto ohledu nemají prostor pro uvážení.

Článek 33 odst. 2 procedurální směrnice taxativně vymezuje důvody nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu a dočasná ochrana mezi nimi není (bod 59 rozsudku). Proto členský stát nemůže odmítnout žádost jako nepřípustnou, aniž by ji řádně posoudil. Okolnost, že žadatel již požívá dočasné ochrany je v této souvislosti irelevantní (bod 60 rozsudku).

SDEU rozhodl, že osoby s dočasnou ochranou mají právo podat žádost o mezinárodní ochranu v plném rozsahu. Členské státy jsou povinny jejich žádosti plně meritorně posoudit. Vnitrostátní předpisy, které tomu brání, nemají soudy používat.

Věc Jilin

Po rozsudku Framholm zůstala otevřená otázka, do jaké míry mohou státy vyřizování takových žádostí procesně upravit, například přerušit řízení po dobu trvání dočasné ochrany. Touto otázkou se zabývá věc Jilin. Žadatel je čínský státní příslušník, který žil na Ukrajině, oženil se tam s Ukrajinkou a mají spolu dítě. Krátce po vypuknutí války  odcestoval s rodinou do Nizozemí a  tam požádal o azyl. Protože před 24. únorem 2022 pobýval na Ukrajině jako rodinný příslušník ukrajinské státní příslušnice, spadal do osobní působnosti dočasné ochrany. Nizozemské orgány mu sdělily, že jeho žádost o azyl nebude po dobu trvání dočasné ochrany dále zpracovávána. Žadatel se proti tomu bránil u soudu a nizozemský soud se obrátil na SDEU s předběžnými otázkami. Jde o to, zda smí členský stát pozastavit řízení o mezinárodní ochraně po dobu trvání dočasné ochrany, a zda se v takovém případě nepočítají ani zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí.

Na rozdíl od Framholmu tedy nizozemské orgány žádost neodmítly jako nepřípustnou, ale pozastavily její posuzování do skončení dočasné ochrany. Stejně to upravuje § 6 odst. 5 Lex Ukrajina.

Generální advokát nejprve konstatoval, že automatické pozastavení posuzování žádosti po celou dobu trvání dočasné ochrany se fakticky rovná odmítnutí posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Rozdíl mezi oběma přístupy je spíše formální než skutečný (bod 40). Směrnice o dočasné ochraně přitom žádné ustanovení umožňující takové pozastavení  neobsahuje. Naopak, původní návrh Komise možnost pozastavení výslovně zmiňoval, ale v konečném znění směrnice byla tato možnost vypuštěna, mimo jiné proto, aby bylo zachováno dodržování Ženevské úmluvy (bod 45).

Generální advokát připustil, že určitá procesní flexibilita je přípustná. Směrnice umožňuje státům přizpůsobit tempo vyřizování žádostí skutečnému toku žádostí a kapacitě azylového systému. Tato flexibilita má však meze. Státy mohou pozastavit posuzování některých žádostí, hrozí-li skutečné zhroucení azylového systému, nemohou však automaticky a plošně pozastavit všechna řízení bez vazby na skutečný dopad na fungování systému (bod 50). Navíc generální advokát zdůraznil, že efektivita základního práva požádat o azyl zaručeného článkem 18 Listiny základních práv EU je v přímém rozporu s přerušením posuzování žádostí na dobu neurčitou. Není to ani v souladu s článkem 17 směrnice o dočasné ochraně (body 63–64).

SDEU pak potvrdil některé předchozí úvahy.  Směrnice v čl. 17 odst. 2 stanoví pouze pravidla, která se týkají podmínek posuzování mezinárodní ochrany skončení dočasné ochrany. Neupřesňuje podmínky posuzování takových žádostí během této doby (bod 38 rozsudku Jilin).

Unijní normotvůrce nezamýšlel řízení o mezinárodní ochraně ex lege vyloučit či pozastavit, ale naopak chtěl, aby taková řízení probíhala souběžně s dočasnou ochranou (body 41 a 44). Stejně jako GA soud poukázal na přípravné práce ke směrnici. Možnost pozastavení vyřizování žádostí o mezinárodní ochrana byla v původním návrhu Komise, členské státy ji však do směrnice nepřijaly, a nelze proto tvrdit, že byla zavedena implicitně (body 42 a 43).

Plošné a automatické pozastavení podle SDEU není k dosažení cílů směrnice o dočasné ochraně nezbytné (bod 54). Cílem dočasné ochrany je sice předcházet přetížení azylových systémů (bod 55), ale směrnice současně zajišťuje zachování účinné možnosti získat po individuálním posouzení mezinárodní ochranu (bod 56). „Posledně uvedený cíl přitom svědčí proti tomu, aby byla orgánům členských států poskytnuta možnost plošně a automaticky pozastavit posuzování žádostí o mezinárodní ochranu po dobu trvání dočasné ochrany.” (bod 57). Použití mechanismu dočasné ochrany v celé EU navíc neznamená, že každý stát čelí počtu žádostí přesahujícímu jeho kapacity (bod 58). Pozastavení by dále mohlo vést k tomu, že by orgány po skončení dočasné ochrany musely najednou posoudit velké množství žádostí, takže by cíl předcházení přetížení nesplnilo (bod 59).

Je však možné, že výjimečně dojde k podání značného počtu žádostí v krátkém období a objektivně to znemožní posoudit všechny při striktním dodržení lhůt, a to i přes všechna rozumná opatření. Ani taková situace však plošné pozastavení neospravedlní. Může ale vést k opatřením, jako je postupné posuzování žádostí či určení priorit (bod 61). Ta mohou vést k dočasnému odložení některých žádostí. Stát tak smí pozastavit posuzování některých žádostí, nikoli všech automaticky, plošně a bez vazby na skutečný dopad na systém.

SDEU proto uzavřel, že čl. 17 odst. 2 směrnice o dočasné ochraně a článek 31 směrnice 2013/32 brání tomu, aby orgány členského státu automaticky pozastavily posuzování žádostí osob s dočasnou ochranou po dobu jejího trvání. Příslušné orgány mohou ve výjimečných případech dočasně odložit posuzování některých žádostí i za cenu překročení lhůty, pokud je to důsledek opatření nezbytných k řešení objektivní nemožnosti lhůtu striktně dodržet a k zabránění přetížení systému (bod 64).

Komentář

Framholm je ve svém závěru správný a spíše předvídatelný. Směrnice o dočasné ochraně pochází z roku 2001, kdy doplňková ochrana v unijním právu neexistovala, a pojem azyl proto nelze číst jako vyloučení doplňkové ochrany. SDEU toto vyložil ve světle článku 78 SFEU a dnešního pojetí mezinárodní ochrany.  Rozsudek však řeší i otázku, zda lze žádost o doplňkovou ochranu odmítnout jen proto, že žadatel dočasnou ochranu požívá. Nevyjadřuje se však k tomu, co je prakticky nejpalčivější, zda a jak dlouho smí stát odkládat samotné posuzování . Důsledkem je, že členské státy mohly Framholm číst restriktivně. Právě tak jej zřejmě čtou české úřady, protože svou praxi zatím nezměnily. Nabízí pohled, že Framholm zakazuje vyloženě odmítnutí žádosti, nikoli její přerušení. Což je podle mě prakticky totéž.

SDEU opakuje, že účelem dočasné ochrany je předcházet přetížení azylových systémů, a že zároveň zaručuje účinnou možnost získat po individuálním posouzení mezinárodní ochranu. Obě tvrzení stojí vedle sebe, ale rozsudek nevysvětluje, jak se mají v praxi sladit. Tuto otázku nechává státům.

Jilin pak jednoznačně říká, že nelze plošně pozastavit posuzování žádosti o mezinárodní ochranu. I výjimka, kterou SDEU stanoví (zavést určitá opatření či prioritizaci) pořád znamená, že nelze plošně vyloučit všechny osoby z projednávání žádostí o mezinárodní ochranu. SDEU zároveň nestanoví žádná kritéria pro posuzování kapacit.

Na to, jak nejasně je výjimka vymezena, upozorňuje v komentáři k rozsudku Meltem Ineli Ciger. Podle ní SDEU sice požaduje značný počet žádostí v krátkém období a vyčerpání všech rozumných opatření, ale nestanoví žádný práh, ukazatele ani rozložení důkazního břemene. Dále upozorňuje, že je nejasné, zda se výjimka vztahuje i na nejzazší 21měsíční lhůtu podle čl. 31 odst. 5 směrnice 2013/32, kterou zákonodárce označil za absolutní. Dále, že SDEU nestanovil nejzazší délku odložení ani kritéria pro určení priorit, a nic proto nebrání tomu, aby státy řadily žadatele s dočasnou ochranou stále na konec fronty, tedy právě to, čemu měl rozsudek zabránit.

Pro českou praxi je podstatný další aspekt, který Ineli Ciger zdůrazňuje. Test kapacit je specifický pro každý stát, avšak rozhodující není počet držitelů dočasné ochrany, které stát hostí, ale počet žádostí o mezinárodní ochranu, které tyto osoby podají v krátkém období. Autorka si klade otázku, zda se na výjimku může odvolat i stát, který hostí velký počet osob, jež o mezinárodní ochranu nežádají (Polsko, Německo či Česko).

Česká republika sice hostí velký počet držitelů dočasné ochrany, ale domnívám se, že rozhodující je, kolik z nich skutečně podalo žádost o mezinárodní ochranu. Mám za to, že stát, který hostí velký počet lidí z Ukrajiny, z nichž jen málo žádá o mezinárodní ochranu, se tak na výjimku odvolat nemůže.

Z hlediska kapacit by však mohla být podstatná jedna specifická skupina. Jde o osoby, jejichž žádost o dočasnou ochranu byla vyhodnocena jako nepřijatelná, typicky proto, že ochranu již mají nebo měly v jiném členském státě. Pokud by všechny tyto osoby požádaly o mezinárodní ochranu, mohl by počet žádostí kapacity českého azylového systému určitým způsobem zatížit.

I v takovém případě by ale platily meze, které SDEU vymezil. Česká republika by musela doložit skutečný počet podaných žádostí a prokázat, že kapacity objektivně přesáhly navzdory všem opatřením. Pouhá hypotetická možnost, že by žádosti mohly přijít, nestačí. Výjimka navíc nikdy neopravňuje k plošnému a automatickému pozastavení, ale jen k opatřením, jako je postupné posuzování nebo stanovení priorit, jejichž soulad s rozsudkem budou přezkoumávat soudy. Plošné přerušení podle § 6 odst. 5 Lex Ukrajina na žádné takové doložení nečeká, protože platí automaticky pro všechny žádosti, bez ohledu na jejich skutečný počet.

Navíc jde česká právní úprava mnohem dál než praxe, kterou za protiunijní považuje SDEU. Podle Lex Ukrajina se řízení přerušuje automaticky a po celou dobu trvání dočasné ochrany i tehdy, požádá-li o mezinárodní ochranu  žadatel, který měl dočasnou ochranu dříve v jiném členském státě. Těmto lidem už vůbec nelze upřít posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Žádost takové osoby je běžnou žádostí o mezinárodní ochranu, na kterou se bez výjimky vztahuje procedurální směrnice včetně lhůt podle jejího článku 31 .

Závěr

Rozsudky Framholm a Jilin vyjasňují vztah mezi dočasnou a mezinárodní ochranou. Oba mají význam pro českou praxi. Stát žádost o mezinárodní ochranu nesmí odmítnout jako nepřípustnou (Framholm) a nesmí ji ani plošně a automaticky zmrazit na celou dobu dočasné ochrany (Jilin).

Česká úprava je s tímto v rozporu. Přerušuje řízení o mezinárodní ochraně automaticky, plošně a na celou dobu trvání dočasné ochrany, bez ohledu na kapacitní situaci azylového systému nebo individuální okolnosti žadatele. Rozhodovací lhůty přestávají běžet. Dočasná ochrana v české praxi nedoplňuje azylové řízení, ale nahrazuje ho. To odporuje jejímu účelu i zásadě, že dočasná ochrana nepředjímá postavení uprchlíka.

Taková úprava neobstojí. OAMP by měl přejít od plošného přerušování k individuálnímu posuzování žádostí s možností stanovit priority. Správní soudy by § 6 odst. 5 Lex Ukrajina neměly aplikovat v rozsahu, v jakém zakládá automatické přerušení.

Navíc to má obrovský vliv na českou praxi nepřijatelnosti. I když správní orgán vyhodnotí žádost držitele dočasné ochrany v jiném členském státě jako nepřijatelnou, nemá to žádný vliv na právo dotčené osoby podat žádost o mezinárodní ochranu. Rozsudky jasně říkají, že dočasná ochrana je krizovým a přechodným nástrojem, jehož účelem je stabilizace situace při hromadném přílivu vysídlených osob, nikoli nahrazení individuální ochrany poskytované v rámci azylového řízení. Jsem zvědavá, jak si s tím správní orgány poradí.