Ústavnost § 169r zákona o pobytu cizinců

Zákon o pobytu cizinců v § 169r odst. 1 písm. l) umožňuje správnímu orgánu automaticky zastavit řízení o žádosti o pobyt, pokud cizinec prohlásí, že neovládá jazyk jednání, ale přesto si na vlastní náklady nezajistí tlumočníka splňujícího zákonné podmínky (osobu zapsanou v oficiálním seznamu soudních tlumočníků).

Odbor azylové a migrační politiky (OAMP) o tom musí cizince poučit. Pokud ani po řádném poučení tlumočníka nesežene, OAMP řízení zastaví. Neřeší se konkrétní situace cizince a žádost se věcně neposuzuje. Právě tato přísnost je jádrem problému. Zastavení řízení totiž v praxi znamená ztrátu oprávnění k pobytu v České republice.

Krajský soud v Brně (KS) dospěl k závěru, že toto ustanovení není v souladu s ústavním pořádkem. Přerušil proto řízení a podal návrh na zrušení tohoto ustanovení k Ústavnímu soudu. Věc se konkrétně týká cizince ukrajinské státní příslušnosti, jehož žádost o prodloužení zaměstnanecké karty OAMP zastavil poté, co se k výslechu dostavil bez tlumočníka zapsaného v oficiálním seznamu, přestože na místo přivedl osobu schopnou tlumočit.

K návrhu se připojil i veřejný ochránce práv a na tomto místě chci uvést, že jsem připravovala podklady pro vyjádření tehdejšímu ochránci práv. Ve věci jsem tedy profesně lehce podjatá.

Návrh k Ústavnímu soudu: kanón na mouchu

Jak s kanónem na mouchu – uvozuje trefně svůj návrh krajský soud. Působí tak na něj ustanovení, kterým se ukončuje řízení o pobytu cizince, pokud si nepřivedl tlumočníka. Argumentuje dvěma důvody protiústavnosti. Za prvé, napadené ustanovení vede ke stejným protiústavním důsledkům jako § 169r odst. 1 písm. j), které ÚS již v roce 2018 zrušil nálezem Pl. ÚS 41/17. Tehdy umožňovalo zastavit řízení o povolení k pobytu rodinným příslušníkům občanů ČR, pokud žádost podali v době neoprávněného pobytu. ÚS shledal, že tím dochází k odepření spravedlnosti a zásahu do práva na soukromý a rodinný život. KS nyní tvrdí, že nové ustanovení dělá totéž, jen z jiného důvodu.

KS upozorňuje, že za napadeným ustanovením stojí poněkud jiné cíle než za ustanovením zrušeným v roce 2018. Zákonodárce jím chtěl postihnout cizince, kteří nesplní povinnost zajistit si na vlastní náklady tlumočníka, a zároveň předejít situacím, kdy stát musel sám neúspěšně vymáhat náklady na tlumočení, pokud tlumočníka ustanovilo ministerstvo.

Jenže proti těmto cílům stojí podle KS další základní právo cizince, a to právo na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Jde sice o právo, jehož ochrany se lze domáhat v mezích zákona (čl. 41 odst. 1 Listiny), ale má specifickou povahu a má blíže k základním právům, jejichž vymahatelnost se liší od jiných práv zmíněných v článku 41 Listiny. Napadené ustanovení přitom ochranu tohoto práva úplně vylučuje, a zasahuje tak do jeho samotného jádra.

KS jde dál a ukazuje, že problém má mnohem širší dosah, než jen případ jednoho cizince. Stejná překážka totiž vzniká u celé řady dalších pobytových oprávnění, za nimiž stojí různá ústavně chráněná práva. Jedná se např. o právo na respektování rodinného života u dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny, právo na vzdělání a svobodu vědeckého bádání u pobytu za účelem studia či výzkumu, svoboda podnikání u podnikatelských a investičních víz. Nejzávažnější je situace u pobytových oprávnění chránících tzv. nederogovatelná práva, od nichž nelze odstoupit ani v mimořádných situacích, typicky vízum za účelem strpění pobytu. To lze udělit cizincům, jimž hrozí navrácení do země, kde by čelili skutečnému nebezpečí. Na ochranu všech těchto práv nedojde, pokud si žadatel nezajistí tlumočníka.

Klíčovým argumentem je, že ustanovení nebrání jen pokračování správního řízení, ale fakticky vylučuje i následný soudní přezkum ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Komise ani správní soud totiž v takovém případě nemohou zkoumat, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro získání pobytu. Mohou jen posoudit, zda byly naplněny formální důvody pro zastavení řízení. Tím podle KS dochází k odepření spravedlnosti stejně jako v případě ustanovení zrušeného nálezem Pl. ÚS 41/17.

Za druhé, podle článku 37 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má každý, kdo prohlásí, že neovládá jazyk jednání, ústavně zaručené právo na tlumočníka. Zákon z tohoto práva udělal vynucovanou povinnost, jejíž nesplnění samo o sobě řízení ukončí. To je podle KS neslučitelné s duchem i textem Listiny.

Krajský soud proto navrhl, aby ÚS ustanovení § 169r odst. 1 písm. l) zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Veřejný ochránce práv pak argumentaci doplnil. Nejprve připomněl praktický dopad zastavení řízení, kdy žadatel zůstává bez jakéhokoliv pobytového oprávnění, musí vycestovat a žádat o nové povolení na velvyslanectví ČR v zahraničí, což je  proces zdlouhavý a finančně nákladný.

Poukazuje na zásadu přiměřenosti, která je zakotvena nejen v čl. 4 odst. 4 Listiny, ale především v unijním právu. Velká část pobytových oprávnění se řídí právem EU, kde je přiměřenost obecnou zásadou potvrzenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Z principu přiměřenosti plyne, že správní orgán by měl vždy zvážit mírnější prostředky, například ustanovit tlumočníka z moci úřední nebo vyčkat na jeho zajištění, než zastavit řízení.

Upozorňuje i na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) Khachatryan a Konovalova proti Rusku. Ruské orgány odmítly prodloužit pobyt kvůli opožděně předloženému zdravotnímu osvědčení, aniž by zvážily dopad na rodinný život. ESLP shledal porušení článku 8 EÚLP, protože vnitrostátní soudy nevyvážily dotčené zájmy, zejména nezohlednily dopad opatření na rodinný život. Zásadním nedostatkem bylo, že rozhodovací proces nebral v potaz osobní okolnosti jednotlivce, a že důvod zamítnutí byl čistě formalistický.

Mezikrok – posuzování přiměřenosti v rozhodnutí NSS

V listopadu 2025 rozhodl rozšířený senát NSS o posuzování přiměřenosti dopadů do soukromého a rodinného života při zastavování řízení v cizineckých věcech. Rozhodl až poté, kdy KS podal návrh na zrušení ustanovení o zastavení řízení.

Případ se týkal cizinky, které ministerstvo zastavilo řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu proto, že ani po výzvě nedoložila potřebné doklady. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců rozhodnutí potvrdila, aniž by se zabývala tím, jaký dopad má zastavení řízení na její soukromý a rodinný život. KS rozhodnutí Komise zrušil a věc jí vrátil a Komise se bránila kasační stížností k NSS.

Musí správní orgán zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince i tehdy, když řízení nezastavuje věcným rozhodnutím, ale pouze z procesního důvodu?

Dosavadní judikatura NSS na tuto otázku odpovídala převážně záporně. Výjimku připouštěla jen tehdy, byl-li ve hře nejlepší zájem nezletilého dítěte. Rozšířený senát však tuto linii překonal a přímo se opřel o judikaturu ESLP. Uzavřel, že správní orgán je povinen přiměřenost posuzovat vždy, je-li možnost zásahu patrná z okolností věci, ze spisu, nebo ji cizinec sám tvrdí. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že zásah do soukromého a rodinného života vůbec není myslitelný, může řízení zastavit bez dalšího. Pokud ale myslitelný je, musí přiměřenost skutečně posoudit.

Ve věci, kterou nyní ÚS rozhodl, stěžovatel opakovaně poukazoval na to, že v Česku žije a pracuje řadu let, plní veškeré povinnosti a zastavení řízení pro něj znamená ztrátu legálního pobytu. Po rozhodnutí rozšířeného senátu by nyní OAMP měl  v tomto případě posoudit přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života cizince. Musel by individuálně poměřit, na jedné straně jak závažný je zásah do života stěžovatele a na druhé straně jak závažné bylo jeho pochybení.

Nález Ústavního soudu

Nálezem ze dne 1. července 2026 ÚS návrh KS na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona o pobytu cizinců zamítl. Ustanovení zůstává v zákoně. Zároveň však ÚS ve výroku nálezu závazně stanovil, jak jej správní orgány musí napříště vykládat a tím jeho dosah podstatně zúžil.

Než ÚS přistoupil k věcnému přezkumu, věnoval se odlišení výluky soudního přezkumu a přístupu k soudu. Výluka ze soudního přezkumu rozhodnutí týkajících se základních práv je podle čl. 36 odst. 2 Listiny absolutně nepřípustná a nepodléhá žádnému testu přiměřenosti (body 75–76). Podmínka přístupu k soudu přípustná je, musí však sledovat legitimní cíl a být přiměřená. Uzavřel, že napadené ustanovení výlukou není, protože rozhodnutí o zastavení řízení soudně přezkoumatelná jsou.

ÚS přisvědčil KS v tom, že znění napadeného ustanovení skutečně může vést k neústavním důsledkům. Zastavení řízení totiž omezuje rozsah soudního přezkumu, a tím i přístup k soudu. Sudy mohou po zastavení řízení zkoumat jen to, zda byly splněny podmínky pro zastavení, nemohou se zabývat meritem věci, tedy tím, zda byla žádost cizince důvodná (bod 91). Jde tedy o omezení práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, a jako takové musí toto omezení sledovat legitimní cíl a být přiměřené.

Shledal, že napadené ustanovení sleduje dva legitimní cíle, a to zabránit obstrukčnímu jednání žadatelů a chránit veřejné finance před náklady na tlumočení. Problém spočívá v tom, že znění ustanovení umožňuje zastavit řízení i v situacích, kdy ani jeden z těchto cílů přítomen není. A právě proto, je podle ÚS potřeba vyložit napadené ustanovení “ústavně konformně, tedy zužujícím způsobem , aby na tyto případy nedopadalo” (bod 115).

Za prvé se jedná o situace, kdy správní orgán může o žádosti meritorně rozhodnout i bez výslechu cizince a tedy bez tlumočníka. Výslech žadatele má totiž podle judikatury správních soudů podpůrnou povahu a provádí se zejména tam, kde skutkový stav nelze zjistit jinak (bod 120). Pokud tedy správní orgán má dostatek podkladů k věcnému rozhodnutí, nelze zastavení řízení ospravedlnit ani ochranou veřejných financí, ani prevencí obstrukcí. K ničemu z toho nedochází.

Vyžadovat výslech, i když by šlo skutkový stav zjistit jinak, by bylo možné, pokud by dokazování jinými důkazními prostředky bylo spojeno s nepoměrnými obtížemi (bod 123). Nalezení hranice, kdy už jde o nepoměrné obtíže, je pole ÚS primárně úkolem soudů.

Za druhé jde o případy, kdy cizinec o splnění povinnosti usiluje, ale správní orgán má jiný právní názor na to, zda konkrétní osoba splňuje podmínky pro ustanovení tlumočníkem (bod 125). Zákon připouští, aby cizinec přivedl místo zapsaného tlumočníka jinou osobu, ale jen tehdy, bylo-li by zajištění zapsaného tlumočníka spojeno s nepřiměřenými náklady nebo obtížemi. Co je nepřiměřené, však může cizinec posoudit jinak než správní orgán. Když přijde s nezapsanou osobou a orgán vyhodnotí, že zapsaný tlumočník dostupný byl, může řízení zastavit. Cizinec je tak v důsledku sankcionován nikoli za obstrukci, ale za to, že předem neodhadl právní názor úřadu. ÚS to nepovažuje za přijatelné (body 125–126). Proto musí žadateli správní orgán poskytnout další lhůtu k zajištění zapsaného tlumočníka.

Z těchto úvah ÚS dovodil, že napadené ustanovení je třeba vykládat zužujícím výkladem tak, že zastavit řízení podle napadeného ustanovení lze jen tehdy, neplní-li žadatel svou povinnost obstarat si tlumočníka (bod 131).

ÚS závěrem výslovně zdůraznil, že jeho výklad napadeného ustanovení není konečným slovem o všech podmínkách, za nichž lze řízení zastavit. Stanovil ústavní minimum. Žadatel musí skutečně obstruovat a bez tlumočníka musí být meritorní rozhodnutí nemožné. Vedle toho však existují další vrstvy ochrany, které nálezem nejsou dotčeny. Správní orgány musí i nadále podle rozsudku rozšířeného senátu NSS posuzovat, přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života cizince. A tam, kde jde o pobytová oprávnění s unijním základem, mohou plynout další podmínky z unijního práva, které má navíc aplikační přednost.

Praktické dopady

Přístup ÚS, který napadené ustanovení nezrušil, ale vyložil ústavně konformně vyložit, dává v této věci smysl. Správní orgán musí nejprve zkoumat, zda výslech byl vůbec nezbytný, a teprve pak může sáhnout k zastavení řízení. A před ním musí posoudit přiměřenost. To je logický postup.

V tuto chvíli mě napadají asi jen praktické otázky.

Ústavní soud nálezem nastavil podmínky, ale aplikovat je budou správní orgány. Ty budou muset v každém případě posoudit, zda výslech je nezbytný, a i toto samotné posouzení může být předmětem sporu. Pokud výslech nezbytný bude a stěžovatel si nezajistí tlumočníka, správní orgán řízení zastaví. V rámci zastavení posoudí přiměřenost. Bude cizinec moct v rámci soudního přezkumu napadat samotné posouzení nezbytnosti výslechu? Logicky ano, protože je to nyní předpoklad pro to, aby vůbec mohl OAMP k zastavení řízení přistoupit.

Pokud správní orgán dospěje k závěru, že výslech nezbytný není, musí o žádosti věcně rozhodnout. A věcné rozhodnutí v situaci, kdy existují pochybnosti o skutkovém stavu velmi pravděpodobně bude zamítavé. Cizinec se tak dostane k meritornímu přezkumu, ale výsledek pro něj nemusí být příznivější než zastavení řízení.

Zastavit řízení pro nezajištění tlumočníka může být administrativně jednodušší a rychlejší než podstoupit věcné posouzení, doložit proč výslech nezbytný nebyl, a pak zamítnout s plným odůvodněním. Nález tedy sice zúžil prostor pro automatické zastavování řízení, ale nevyloučil, že správní orgány budou hledat cestu, jak podmínku nezbytnosti výslechu vykládat co nejšířeji a tím si prostor pro zastavení řízení ponechat.

V bodě 140 ÚS stanovil, že tam, kde jde o pobytová oprávnění s unijním základem, mohou plynout další podmínky z unijního práva. To má navíc aplikační přednost. Touto závěrečnou poznámkou dává soud najevo, že zejména u pobytových oprávnění s unijním základem (rodinní příslušníci občanů EU, pobyty za účelem studia, sloučení rodiny a podobně) může být ochrana cizinců ještě širší, než co sám nyní vyložil.

ÚS je třeba dát za pravdu. Většina pobytových oprávnění má původ ve směrnicích EU, a proto se jejich zamítání či odnímání řídí unijním právem. Ani směrnice o sloučení rodiny, studentská směrnice,ani směrnice o jednotném povolení, neumožňují zamítnout, odejmout nebo neprodloužit pobyt pouze z důvodu, že se žadatel nedostavil s tlumočníkem. Takové opomenutí není v žádné z těchto směrnic výslovně uvedeno mezi legitimními důvody pro negativní rozhodnutí. Naopak, všechny tyto směrnice stanoví taxativní výčet důvodů, které mohou vést k zamítnutí nebo odnětí povolení, jako jsou např. ohrožení veřejného pořádku, podvodné jednání, zánik relevantního právního vztahu nebo nesplnění specifických podmínek (např. v případě studia či zaměstnání). Zároveň všechny směrnice zdůrazňují povinnost individuálního posouzení, respektování zásady přiměřenosti a zajištění procesních záruk, včetně přístupu k právní pomoci a srozumitelným informacím.

ÚS nálezem skutečně posunul ochranu cizinců kupředu a automatické zastavení řízení bez zkoumání nezbytnosti výslechu napříště obstát nemůže. Bude nyní na správních orgánech, jak se s tím vypořádají. Zbývá dodat, že pro velkou část cizinců, jejichž pobytová oprávnění mají základ v unijním právu, nález asi není posledním slovem.