Poslední rozsáhlá novela zákona o azylu implementovala migrační pakt. Kromě řady malých i velkých změn přinesla i jednu, na kterou bych nyní chtěla zaměřit vaši pozornost. Tato změna totiž v praxi přináší spoustu problémů. A zároveň může u některých žadatelů vést k porušení zásady nenavracení. Jedná se o zrušení automatického odkladného účinku kasační stížnosti ve věcech neudělení mezinárodní ochrany.
Nejprve musím přiznat jednu nepříjemnou věc. Azylové procedurální nařízení (APR) nevyžaduje, aby další opravný prostředek proti prvnímu rozhodnutí o opravném prostředku měl odkladný účinek. Podle čl. 68 odst. 7: „Žadatel nebo osoba, které byla odňata mezinárodní ochrana, již podávají další opravný prostředek proti prvnímu nebo následnému rozhodnutí o opravném prostředku, nemají právo setrvat na území daného členského státu, aniž je dotčena možnost soudu umožnit jim setrvat, a to na jejich návrh, nebo z moci úřední v případech, kdy se uplatní zásada nenavracení.“ V rozporu s unijním právem tedy tato změna není. Přesto jsem přesvědčena, že nešlo o krok správným směrem. Nyní vám ukážu proč.
Jak se mění postavení cizince v průběhu řízení
Učiněním žádosti o mezinárodní ochranu se z cizince (až na výjimky) stává žadatel a spolu s tímto postavením získává právo setrvat na území, takže jej nelze vyhostit. Toto právo může končit v různém okamžiku, v závislosti na tom, jaký typ řízení se povede o podané žádosti nebo jaký bude výsledek tohoto řízení. Já se budu soustředit na „klasické“ řízení, tedy to, které není zrychlené ani hraniční, nejde o přemístění ani o nepřípustnou žádost. Jde mi o řízení, které končí rozhodnutím o zamítnutí žádosti jako nedůvodné (dříve rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany). Za současných podmínek projde tímto typem řízení zřejmě pouze menší část žádostí o mezinárodní ochranu. Ve většině ostatních případů bude minimálně existovat nějaký důvod „zjevné nedůvodnosti“ (půjde například o člověka z bezpečné země původu, ze země s obecně nízkou úspěšností žádostí, o člověka, který neuvádí nic azylově relevantního nebo věrohodného atd.; viz § 16 zákona o azylu ve spojení s čl. 24 APR). V těchto případech lze absenci odkladného účinku u žaloby i kasační stížnosti pochopit. Ovšem u žádostí, které ministerstvo vyhodnotí „pouze“ jako nedůvodné, půjde spíše o věci, u kterých a priori může existovat nějaký důvod relevantní pro azyl nebo doplňkovou ochranu, ale ochrana přesto udělena není. Jinými slovy: změna dopadá hlavně na lidi s nejsilnějšími případy – na ty, kteří (slovníkem ESLP) vznesou tzv. hájitelné tvrzení, že jim v zemi původu hrozí pronásledování nebo vážná újma.
Pouze v těchto případech má podaná žaloba automatický odkladný účinek. Postavení žadatele a právo setrvat na území si cizinec zachovává až do pravomocného rozhodnutí soudu o zamítnutí žaloby.
V tomto okamžiku začne cizinci běžet doba k vycestování, kterou mu buď dříve stanovilo ministerstvo přímo v rámci azylového rozhodnutí, nebo policie samostatně v návratovém rozhodnutí. Tato doba činí obvykle 30 dnů od právní moci rozsudku krajského soudu. Nově již ministerstvo neúspěšným žadatelům nevydává výjezdní příkaz. Nahradilo jej tzv. osvědčení o vycestování, se kterým cizinec z OAMP odchází. Pokud nyní otevíráte zákon o azylu a snažíte se najít ustanovení, které vydávání tohoto osvědčení upravuje, ušetřím vám námahu. Žádné takové ustanovení neexistuje.
Toto osvědčení o vycestování ovšem dostane i cizinec, který dříve žádné návratové rozhodnutí nedostal. Půjde obvykle o cizince, který o mezinárodní ochranu požádal před magickým datem 12. 6. 2026, před tímto datem podal také žalobu, ale soud o ni rozhodl až „po paktu“. Dotyčnému nešťastníkovi, který například požádal o mezinárodní ochranu z platného víza, sice nikdo povinnost návratu nestanovil, ministerstvo mu ale přesto osvědčení o vycestování – bez jakéhokoli platného právního základu – vydá.
Tento neúspěšný žadatel ale samozřejmě vycestovat nechce, pokud ví, že existuje ještě jeden opravný prostředek, který může jeho osud zvrátit. Rozhodne se proto podat kasační stížnost spolu s návrhem na přiznání odkladného účinku. Říkáte si, no jo, a v čem je problém? Tak to podá, a pokud mu Nejvyšší správní soud (NSS) odklad přizná, může tady nadále vesele být a čekat na výsledek. Jenomže to není tak snadné.
Strpění až po přiznání odkladného účinku
Další změna, která souvisí s tím, že kasace nemá automatický odkladný účinek, spočívá v úpravě podmínek pro získání potvrzení o strpění (§ 78b zákona o azylu). Potvrzení o strpění je speciálním pobytovým titulem (pozor, nikoli pobytovým oprávněním, to nám jasně říká § 78b odst. 7 zákona o azylu) pro žadatele, kteří již nejsou žadateli. Dříve se vydávalo hned po podání kasační stížnosti. Stačilo doložit potvrzení o podání kasace a doklad o ubytování a cizinec jej dostal. Není to vízum, ale jen list formátu A4 s identifikačními údaji cizince, z něhož by policii mělo být zřejmé, že dotyčného nemůže vyhostit. Nyní jej ovšem cizinec dostane, pouze pokud NSS přizná kasaci odkladný účinek. NSS má na rozhodnutí o odkladném účinku zhruba měsíc. Ano, § 73 odst. 4 s. ř. s. sice říká, že se o návrhu má rozhodnout bezodkladně, nejpozději do 30 dnů, ale realita je taková, že soudy zajímá zejména těch 30 dnů.
A pokud vám jde jednoduchá matematika, nyní už asi tušíte problém. Cizinec má 30 dnů na vycestování. Tato doba mu běží paralelně s dvoutýdenní lhůtou pro podání kasační stížnosti. Kasaci většinou podává ke konci lhůty, což je s ohledem na to, jak je krátká, pochopitelné. Z doby k vycestování mu nyní zbývají zhruba dva týdny. NSS však v takto krátké lhůtě o odkladném účinku zvládne rozhodnout málokdy, i když podaná kasace již obsahuje odůvodněný návrh.
Nechci NSS nijak křivdit, ale přístupy senátů k rozhodování o odkladných účincích jsou různé. Liší se už i samotný výpočet lhůty na rozhodnutí o odkladném účinku. Některé senáty berou za počátek lhůty již podání kasace. Jiné zase berou za rozhodný až moment, kdy kasace nemá vady (tzn. je odůvodněná) a jsou splněny i další podmínky řízení (zejména ta, že stěžovatel je zastoupen advokátem). Pokud cizinec podá kasaci s návrhem na ustanovení advokáta, znamená to minimálně další dva až tři týdny, než mu NSS advokáta ustanoví. A ten pak má další měsíc (§ 106 odst. 3 s. ř. s.), aby kasaci (a případně návrh na odkladný účinek) doplnil. Teprve pak se NSS začne návrhem na odklad zabývat. To už nám uplynulo více než šest týdnů. Pro některé senáty je lhůta na rozhodnutí o odkladném účinku pouze orientační (je to ostatně pořádková lhůta, za jejíž nedodržení soudce nečelí žádnému postihu) a záměrně ji nedodržují. Je pro ně efektivnější rozhodnout věc rovnou meritorně i za cenu překročení lhůty pro rozhodnutí o návrhu na odkladný účinek. Mám bohužel osobní zkušenost s případem, kdy jsme plně odůvodněnou kasaci podali začátkem července, v srpnu NSS klientce ustanovil advokáta a o odkladném účinku není rozhodnuto dodnes.
Podstatné je, že v praxi téměř vždy dochází k tomu, že než NSS rozhodne o návrhu na odkladný účinek, cizinci již dávno uplynula doba k vycestování. V tom vidím velký problém.
Neoprávněný pobyt, který je zbytečný
Co se totiž s tímto cizincem mezitím stane? Ono osvědčení o vycestování, které mu vystavilo ministerstvo, nelze nijak prodloužit ani vystavit nové. Pokud zákon neupravuje ani jeho prvotní vydání, těžko se lze domáhat vydání opakovaného. Jednu cestu ven potenciálně nabízí § 118a zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení umožňuje policii prodloužit dobu k vycestování, která dosud neuplynula, až na 180 dnů. Cizinec k tomu musí pouze podat podnět, ve kterém uvede a doloží závažné důvody pro prodloužení doby k vycestování. Zatím nemám v praxi vyzkoušené, jak by policie naložila s takovým podnětem, pokud by jej podal neúspěšný žadatel ve výše popsané situaci. Domnívám se však, že podání kasační stížnosti samo o sobě nebude důvodem, pro který by policie ochotně přistoupila k prodloužení doby k vycestování. Tento postup navíc zřejmě bude možný pouze u cizinců, kterým již dříve byla povinnost vycestovat uložena návratovým rozhodnutím. Nikoliv u těch, jejichž případy nyní na soudech „dojíždí“ a kteří mají pouze osvědčení o vycestování nenavazující na žádné návratové rozhodnutí.
Pokud se tedy cizinec dostaví na policii po uplynutí doby k vycestování, ta s ním zahájí řízení o správním vyhoštění. Jeho pobyt je totiž neoprávněný a policie nemá jinou možnost. Cizinec tak pořád čeká na rozhodnutí NSS o odkladném účinku a zároveň je s ním vedeno řízení o správním vyhoštění. Pouze proto, že se rozhodl využít dostupný opravný prostředek ve věci své azylové žádosti.
Co ale bude dál? Musím přiznat, že tyto vody ještě zcela probádané nemám. V jednom případě se nám stalo, že po přiznání odkladného účinku policie zastavila řízení o správním vyhoštění, přestože odkladný účinek působí ex nunc a pobyt cizince po několik dní opravdu neoprávněný byl. Nevím ale, zda takto postupují všechna krajská ředitelství.
Ještě vážnější riziko vidím u cizince, který již dříve dostal návratové rozhodnutí (což by nyní měl být každý neúspěšný žadatel) a po uplynutí doby k vycestování se dobrovolně dostaví na policii. Hrozí mu, že skončí v detenci. Jedním z důvodů pro zajištění cizince podle § 124 zákona o pobytu cizinců je totiž to, že nevycestoval v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění.
Pokud by k zajištění v tomto případě došlo, cizinec by zřejmě ani nemohl získat potvrzení o strpění, ani kdyby NSS nakonec jeho kasaci odkladný účinek přiznal. Podle § 78b odst. 1 totiž platí: „Ministerstvo na žádost vydá cizinci potvrzení o strpění na území, ve kterém vyznačí dobu strpění na území, a to až na 3 měsíce; to neplatí, pokud cizinec […], je zajištěn […].“ Takže cizinec by sice získal odkladný účinek, který by bránil jeho vyhoštění. Není ale jasné, zda by mu pomohl i z detence. Policie by sice během této doby nemohla činit aktivní kroky k jeho vyhoštění. Ovšem NSS má pak na rozhodnutí pouze dvouměsíční lhůtu (§ 33o odst. 1 zákona o azylu). Z maximální doby zajištění tak zbývá ještě relativně dlouhá doba, aby policie mohla tvrdit, že navrácení je reálně proveditelné ve lhůtě pro zajištění.
Už tu absurdnost takto nastavených pravidel vidíte?
Může pracovat? Nevíme, ale na přijímací podmínky nárok nemá
Další nejasnosti vyvolává otázka, zda cizinec, který podal kasaci a mezitím si třeba zvládl vyřídit pracovní povolení, na základě kterého pracuje, může v práci pokračovat. Protože už není žadatelem o mezinárodní ochranu, nemá nárok na přístup k přijímacím podmínkám, jejichž součástí je například ubytování v azylovém zařízení. Cizinec, který již má potvrzení o strpění, může výjimečně v azylovém zařízení být (§ 79 odst. 5 písm. e)). O této výjimce rozhoduje Správa uprchlických zařízení a obvykle ji povoluje zranitelným osobám. To však neřeší situaci cizince v mezidobí mezi právní mocí rozsudku krajského soudu a přiznáním odkladného účinku/vydáním potvrzení o strpění.
Otázku zaměstnání držitele potvrzení o strpění řeší nepřehledná druhá věta § 78b odst. 6 zákona o azylu: „[…] Pro účely povolení k zaměstnání se cizinec po dobu k vycestování, která bezprostředně předcházela strpění na území, považuje za podmínek stanovených v § 97 písm. e) a § 99 písm. a) zákona o zaměstnanosti za žadatele o udělení mezinárodní ochrany.“
Je docela zřejmé, že účelem tohoto ustanovení bylo zachování kontinuity již nabytého přístupu cizince na trh práce. Podle doslovného znění je ale tato kontinuita zachována, pouze pokud NSS kasaci následně přizná odkladný účinek a cizinec získá potvrzení o strpění, které bude přímo navazovat na konec doby k vycestování. Ale co se stane, pokud nakonec odkladný účinek nezíská? Znamená to, že pracovat nesměl a zpětně tak zjistí, že pracoval nelegálně?
Trochu světla do tohoto problému vnáší odpověď ředitelky odboru strategií a podpory zaměstnanosti MPSV, kterou poskytla na žádost Konsorcia nevládních organizací pracujících s migranty v ČR. V této odpovědi uvádí: „Ve vztahu k zaměstnávání cizince Ministerstvo práce a sociálních věcí zastává názor, že cizinec, kterému bylo v době postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany vydáno povolení k zaměstnání, může pokračovat ve výkonu zaměstnání i v období mezi právní mocí rozhodnutí krajského soudu a rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Toto oprávnění však trvá pouze po dobu k vycestování. Pokud je následně přiznán odkladný účinek a vydáno potvrzení o strpění, může výkon zaměstnání pokračovat i nadále za splnění podmínek stanovených právními předpisy. Po uplynutí lhůty k vycestování v situaci, kdy o odkladném účinku dosud nebylo rozhodnuto, platnost takového povolení k zaměstnání zaniká.“
To znamená, že MPSV vykládá dotčené ustanovení tak, že cizinec může pracovat i během celé doby k vycestování, bez ohledu na to, zda posléze získá strpění nebo ne. Pokud ovšem strpění nenavazuje přímo na dobu k vycestování, máme problém. Po uplynutí doby k vycestování nesmí cizinec dále pracovat a nové pracovní povolení může získat až poté, co mu NSS přizná odkladný účinek. Takže se dostane do další pasti.
Jak z toho ven (závěr)
Asi jste pochopili, že se mi nelíbí, že kasační stížnost v azylových věcech nově nemá automatický odkladný účinek, ačkoli jej měla 20 let. Rozhodně by bylo lepší, kdyby si jej zachovala i nadále a mohla tak opravdu představovat účinný prostředek nápravy. Zároveň ale dokážu pochopit snahu ministerstva udělat z kasace v azylových věcech opravdu mimořádný opravný prostředek, a ne snadný způsob, jakým si všichni žadatelé mohou v Česku prodloužit svůj pobyt.
Ovšem způsob, jakým je teď systém nastavený, vede k tomu, že je kasace v praxi téměř nedosažitelná. Reálně hrozí to, že než NSS rozhodne, zda kasaci odklad přizná, bude cizinec na území neoprávněně, ztratí přístup k možnosti pracovat, a dokonce může mezitím skončit v detenci.
V krajním případě tak člověk, který vznesl hájitelné tvrzení o tom, že mu v zemi původu hrozí pronásledování nebo vážná újma může být donucen opustit Česko dřív, než důvodnost jeho případu posoudí NSS. To už se zásadou nenavracení a právem na účinný prostředek nápravy slučitelné není. Nezřídka se stává, že ke zrušení rozhodnutí ministerstva dochází až v řízení o kasační stížnosti.
Přitom by stačilo tento absurdní systém jenom lehce upravit. Nabízí se dvě možnosti:
Upravit možnost prodloužit dobu k vycestování až do doby rozhodnutí NSS o odkladném účinku.
Vrátit úpravu vydání potvrzení o strpění do podoby, kdy se toto potvrzení vydá hned po podání kasační stížnosti a případně zanikne nepřiznáním odkladného účinku.
Pokud by existovala jakákoliv z uvedených variant, nedocházelo by k problémům popsaným výše ani přes absenci automatického odkladného účinku. Ovšem vzhledem k tomu, jak se v současnosti dělá azylová legislativa, nečekám, že by se do budoucna něco změnilo. Proto si dovolím aspoň apelovat na soudce NSS, aby při rozhodování o odkladných účincích azylových kasací měli na paměti výše uvedené komplikace, kterým žadatelé čelí, pokud o návrzích na odkladný účinek nebudou rozhodovat bezodkladně.
Autorka je právničkou Organizace pro pomoc uprchlíkům.