Ceuta otevřela otázku zavření hranic - i v Česku. Co to ale právně znamená? Text ukazuje, že Ceuta je otázkou ochrany vnější hranice Schengenu, zatímco uzavření hranic mezi členskými státy podléhá úplně jiným, přísnějším pravidlům.
Poslední červencový týden roku 2026 vtrhly do španělské enklávy Ceuta na severu Afriky během dne desítky tisíc lidí z Maroka. Místní úřady žádaly nasazení armády a uzavření hranic. Madrid mluvil o narušení územní celistvosti státu. Při přechodu hranice zemřely desítky lidí. Členské státy mluví o uzavírání hranic. Česká politická reprezentace označila situaci za skandál a vyzvala k okamžitému uzavření Schengenu pro Španělsko.
Myslím, že v tuto chvíli stojí za to se na chvíli zastavit a podívat se, co to vlastně znamená. Nechci na tomto místě hodnotit samotný vstup cizinců na území EU. Chci se zaměřit na možné uzavírání hranic mezi jednotlivými členskými státy.
Dočasné uzavření hranic
Schengenský hraniční kodex (Kodex) účinný od 12. dubna 2016 a v červenci 2024 podstatně novelizovaný nařízením (EU) 2024/1717, stanoví právní rámec, kterým je třeba se řídit. Ceuta (a Mellila) mají specifický schenghenský režim výslovně zakotvený v článku 41 Kodexu a v deklaraci připojené k přístupové dohodě Španělska ke Schengenu z roku 1991. Kontroly se zde totiž neprovádí při vstupu z Maroka, ale při výstupu směrem na španělskou pevninu, jedinými možnými cestami jsou loď nebo letadlo. Vzniká tak dvojitý filtr, nejdříve je kontrola na hranici s Marokem a následně je schengenská kontrola při odjezdu na pevninu. I tady se uplatňují standardní pravidla ochrany vnějších hranic, kontroly vstupu třetích státních příslušníků a případná mezinárodní pomoc přes agenturu Frontex.
Naproti tomu uvnitř EU podle čl. 22 Kodexu v zásadě žádné kontroly neprobíhají. Toto pravidlo má oporu i v primárním právu, v čl. 3 odst. 2 Smlouvy o EU a čl. 67 odst. 2 i čl. 77 Smlouvy o fungování EU. Členské státy je smí obnovit jen výjimečně, za přesně vymezených podmínek a na omezenou dobu.
Je užitečné upozornit na změny v revidovaném Kodexu. Do června 2024 rozeznával Kodex tři situace, kdy mohl stát dočasně znovu zavést ochranu vnitřních hranic. První možností byla situace, kdy členský stát předpokládal výskyt události představující závažnou hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost (čl. 25 starého znění). Druhou možností byla situace, kdy taková událost skutečně nastala, aniž by ji bylo možné dopředu odhadnout (čl. 28 starého znění). A třetí možností byla mimořádná situace představující přetrvávající vážné nedostatky v ochraně vnější hranice, ohrožující fungování celého Schengenu (čl. 29, beze změny platí dodnes).
Tomuto problému se věnovala i Tereza Veselá, která na vzorku šesti zemí (Rakouska, Dánska, Francie, Německa, Norska a Švédska) ukázala, že tyto státy kontroly na vnitřních hranicích opakovaně prodlužují, aniž by pokaždé doložily existenci nové hrozby. Dočasný nástroj se tak v praxi mění v trvalý stav. Jedinou zemí, u níž porušení pravidel potvrdil i SDEU je Rakousko. Evropská komise podle Veselé současná pravidla dostatečně nevynucuje a svou pasivitu zdůvodňuje spíš jejich systémovou nevhodností.
Česká republika obnovila kontroly na hranici se Slovenskem opakovaně v obdobích od září 2022 do února 2023 a znovu od října 2023 do února 2024. Věra Honusková a Enes Zaimović na tomto českém příkladu z let dospěli k závěru, že ČR formálně dodržela Kodex, ale materiálně jej ohnula k účelu, pro který nebyl určen, mimo jiné volbou nesprávného právního základu (čl. 28 místo čl. 25) a chybějící věcnou analýzou alternativ ke kontrolám. Evropská komise navzdory tomu proti postupu ČR nijak nezasáhla. To ostatně platí obecně. Autoři popisují zdrženlivost Komise při dohledu nad touto oblastí schengenského práva.
Obě práce se tak shodují v tom, že skutečným problémem není ani tak text Kodex, jako spíš jeho aplikace.
Novela Kodexu číslování i obsah částečně přeskládala. Předvídatelná a nepředvídatelná hrozba jsou nově sloučené do jednoho článku. Čl. 25a odst. 1–3 upravuje nepředvídatelnou hrozbu vyžadující okamžitou reakci (kontroly lze zavést ihned bez předchozího oznámení, max. na 1 měsíc, celkově max. na 3 měsíce), zatímco čl. 25a odst. 4–6 upravuje předvídatelnou hrozbu (kontroly na max. 6 měsíců, prodlužovatelné, standardně až na 2 roky). Článek 28 zahrnuje nový mechanismus pro rozsáhlou mimořádnou situaci v oblasti veřejného zdraví ohrožující fungování celého Schengenu, o jejímž zavedení rozhoduje Rada na návrh Komise. Článek 29 zůstal beze změny, týká se přetrvávajících nedostatků v ochraně vnější hranice ohrožujících celý Schengen, stejně jako předtím.
Podle bodu 34 odůvodnění (dříve bod 25) sem mohou patřit teroristické činy nebo organizovaná trestná činnost. Podle bodu 35 pak hrozbou mohou být i náhlé rozsáhlé neoprávněné pohyby státních příslušníků třetích zemí mezi členskými státy, pokud takový pohyb výrazně zatěžuje zdroje a kapacity i dobře připravených orgánů, hrozí ohrozit fungování celého prostoru bez vnitřních hranic a jiné prostředky podle Kodexu na jeho řešení nestačí. Členské státy by se přitom podle stejného bodu měly opírat o objektivní a kvantifikované údaje, ideálně z unijních agentur, ne jen o vlastní odhad. Bod 41 pak v souladu s ustálenou judikaturou SDEU definuje veřejný pořádek jako existenci skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby dotýkající se některého ze základních zájmů společnosti, a připomíná, že jde o výjimku ze zásady volného pohybu osob, kterou je proto třeba vykládat restriktivně.
Znovuzavedení hraničních kontrol je výsadou členských států, přičemž podléhá povinnostem monitorování a podávání zpráv Komisi. Ta musí v určitých případech vydat stanovisko k nezbytnosti opatření a jeho přiměřenosti.
Revidované znění z roku 2024 na první pohled zpřísňuje pravidla, protože státy nyní musí výslovně zdůvodnit, proč mírnější opatření nefungují, a Komise má nově povinnost k obnovení kontrol vydat stanovisko. Zároveň ale Kodex nově výslovně jmenuje náhlé rozsáhlé neoprávněné pohyby státních příslušníků třetích zemí mezi členskými státy jako jeden z možných důvodů vážné hrozby (čl. 25 odst. 1 písm. c) nového znění). A maximální doba kontrol se prodloužila. Standardní strop zůstává 2 roky, ale ve významné výjimečné situaci lze prodloužit ještě o dalších 6 měsíců, a pokud to nestačí, o posledních 6 měsíců navíc. Celkově tak kontroly na základě téže hrozby mohou trvat až 3 roky. Stále ale musí jít o reakci na hrozbu, ne o trvalý nástroj migrační politiky.
Klíčové jsou tři podmínky, které SDEU i samotný text kodexu zdůrazňují. Opatření musí být přiměřené a nezbytné. Znovuzavedení kontrol je až posledním prostředkem (ultima ratio). Stát musí nejprve prokázat, že zvážil a vyloučil mírnější alternativy.
Čl. 5 odst. 3 Kodexu stanoví, že pokud se velký počet lidí pokouší překročit vnější hranice nedovoleným způsobem, hromadně a za použití síly, mohou členské státy přijmout nezbytná opatření k zachování bezpečnosti a veřejného pořádku (reakce na rozsudek ESLP ve věci N.D. and N.T.) . Čl. 5 odst. 4 jde ještě dál a umožňuje dotčenému státu dočasně uzavřít konkrétní hraniční přechody v případě tzv. účelového využívání migrantů (instrumentalizace migrace). Jinými slovy, unijní právo už dnes nabízí nástroj na situaci typu Ceuta. Jde ale o nástroj pro ochranu vnější hranice, nikoli o automatický spouštěč pro uzavření vnitřních hranic mezi členskými státy. Když se členské státy rozhodnou, že chtějí znovu zavést kontroly na hranicích, musí svůj postup odůvodnit.
Co z toho plyne pro debatu kolem Ceuty
Ceuta je právně otázkou fungování vnější hranice a solidarity při jejím zajišťování. Jak ukazuje článek 5 Kodexu, unijní právo na ni už reaguje specifickým nástrojem. Ten však míří výhradně na členský stát, na jehož vnější hranici k události dochází. V případě Ceuty je to Španělsko. Čl. 5 odst. 3 dává Španělsku právo přijmout nezbytná opatření na svém vlastním úseku vnější hranice, když se velký počet lidí pokouší hromadně a násilím překročit tuto hranici. Čl. 5 odst. 4 podobně dává Španělsku možnost dočasně zavřít konkrétní hraniční přechody na svém území.
Je tu ovšem i otázka, zda dává smysl nechávat odpovědnost za řešení takové krize čistě na bedrech jednoho členského státu. Vzniká tak totiž situace, kdy je stát, který čelí náhlému příchodu lidí na vnější hranici, sám, zatímco reakce ostatních členských států směřují spíš k úvahám o vlastní ochraně (uzavření hranic vůči Španělsku) než k nabídce pomoci. Otázka, zda by evropské právo mělo v takových situacích silněji zakotvit mechanismy solidarity je legitimní, ale zároveň přesahuje rámec tohoto textu.
Článek 5 nepodporuje uzavírání vnitřních hranic uvnitř EU. Je to nástroj oddělený od čl. 25 a násl., které upravují vnitřní hranice mezi členskými státy. Jediná cesta, jak by se dění v Ceutě mohlo teoreticky promítnout do vnitřních kontrol jinde je, když by z Ceuty vzniklý příliv lidí později vedl k náhlým rozsáhlým neoprávněným pohybům mezi členskými státy ve smyslu čl. 25 odst. 1 písm. c) Kodexu, ale to by musel každý stát zvlášť doložit na vlastních datech, ne jen odkazem na to, co se děje ve Španělsku. Musel by prokázat konkrétní, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu vnitřní bezpečnosti na svém území, zdůvodnit nezbytnost a přiměřenost, a věcně vyloučit mírnější alternativy. Obecný odkaz na krizi na vnější hranici jiného členského státu tuto zákonnou laťku sám o sobě nesplňuje. Přitom některé členské státy dlouhodobě prodlužují kontroly na svých pozemních hranicích, včetně té s ČR, s odkazem na migrační situaci obecně.
To neznamená, že by situace v Ceutě nebyla vážná, nebo že se netýká celého Schengenu. Znamená to jen, že mezi politickým voláním po zavření hranic a právní realitou Kodexu je mezera.